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1.2 PPP项目发展:从爆发到规范
PPP的发展可以分为三个阶段:设计阶段、爆发阶段和现今的规范阶段。具体来看,2014年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,文件将PPP模式明确界定为“政府和社会资本合作”模式。2014年11月和12月,财政部和发改委先后颁布了PPP项目操作指南和指导意见。2015年4月和5月,关于PPP项目的重磅文件《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》发布,PPP项目正式进入加速期。
随着2014年财政部43号文和2015年新预算法的执行,政府的融资途径受阻,PPP模式的优越性显现。在中央层面鼓励PPP项目发展的情况下,PPP项目设立规模出现爆发式增长。但是高速增长的背后,PPP项目也渐渐变成了各地方政府新一轮疯狂融资的推手,因此2017年11月财政部、国资委和发改委先后出台规范PPP项目的监管意见,PPP项目入库速度开始放缓。
站在2018年初的时点,未来PPP项目的发展将会如何演绎,之前PPP项目的投资结构如何?下面本文将对PPP项目进行全面梳理,并对未来PPP项目的规模做一个估算。
2. 从何而来,投向哪里?
2.1 PPP项目资金:银行是大头,民间参与低
前面已经提到,PPP模式的特点就是政府和社会资本通过合作的方式提供公共品,那么社会资本是指哪些资金,又以什么形式参与到PPP项目?
社会资本在参与PPP项目的时候往往会成立一个项目公司,而项目公司的资金来源于两块。一块是公司本身的资本金,主要来自PPP项目发起人入股资金、政府相关事业单位投资、财政补贴以及PPP基金的股权投资。根据规定,PPP项目公司的资本金要求在20%-30%,具体各行业之间会有所差异。例如交通运输类项目最低资本金为20%,港口机场类项目资本金为25%,保障性住房项目资本金为20%。
除了资本金以外,项目的其余投资资金主要来自贷款,其中包括银行贷款和项目发起公司的委托贷款。值得注意得是,项目发起公司将资金以贷款而不是资本金形式投入PPP公司,主要是为了降低投资风险,因此也造成了“小马拉大车”的问题。同时,目前PPP项目也在尝试发行项目收益债和利用资产证券化来实现项目融资,例如2014年发行的14穗热电债。
对社会资本的类型进行进一步划分,我们发现参与PPP项目投资的公司中有71%来自于建筑承包商,往往也是PPP项目实际的承建方。金融机构和投资机构组成的PPP基金在PPP项目的投资中占比达到16%,参与者往往是具有长期稳定负债的保险资金和作为银行通道的相关机构。此外,PPP项目中还有7%的投资占比来自于运营商出身的企业。可以说,参与PPP项目的主要社会资本实际上就是建设和运营PPP项目的相关公司。
同时,参与PPP项目的社会资本有超过76%来自国有企业。据明树数据统计,按照社会资本的所有制进行划分,国有非上市公司占PPP项目投资公司的55%,而国有上市公司占21%。相比之下,民营非上市公司和上市公司占比仅为15%和9%。国有企业参与PPP项目一方面是因为建筑承包商中国有企业占比较高,但是另一方面也反映出PPP项目的民间资本参与度并不高,这违背了政府鼓励发展PPP项目的初衷。
2.2 PPP项目投向:交通市政为主,西部占比过半
根据财政部和发改委发布的PPP指导意见,PPP项目主要投向城市基础设施和公共服务领域,项目需要具备透明的定价机制、稳定的现金流。具体来看,19个一级行业包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施等。
而投资占比较大的交通运输包括了公路、铁路、航道航运、交通枢纽、港口码头、机场、隧道、桥梁等12个二级行业。市政工程包括了供水排水、污水处理、供电供气、供热供冷、公园、停车场、地下综合管廊、垃圾处理、市政道路等18个二级行业。此外,城镇综合开发包括了园区开发、城镇化建设、土地储备、厂房建设等5个二级行业。
PPP项目目前有两个数据库,分别是财政部数据库和发改委数据库。其中财政部数据库数据较为详细,涉及项目的具体投向并且会每月更新。相比之下,发改委的数据库属于项目推介数据库,目前较全的是2015年12月公布的第二批推介项目。对比两个数据库可以发现,无论是财政部还是发改委PPP项目均主要投向了交通运输、市政工程,其中财政部PPP项目投向交通运输的占比达到31%,而发改委的第二批推介项目中交通运输占比更是高达58%。
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