中国某市生活垃圾收集转运体系建设PPP项目案例分析

分析重点：

垃圾处理PPP项目的合规运营设计

选题理由：

“运营”---这是2018年开年以来，PPP最火的概念。究其原因，当然是财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)严格规定了PPP需包含运营内容，否则无法入库。因此，当下PPP项目设计时，一定要着重考虑运营是什么?运营什么?怎么运营?这几个关键性的问题。面对着这样的局面，大家反应不同，一种是抓紧将不合规的PPP项目包装一下，添加一些运营内容;一种是不慌不忙，先研究明白究竟92号文“运营”的含义是什么，再有针对性地操作。垃圾处理行业是一个轻建设重运营的行业，92号文对其本不应该有什么影响，但由于我国生活垃圾处理费是上交政府的，社会资本很少有能够直接收取费用的先例，于是我们就可以把垃圾处理项目等同于高速公路了，这样的话，似乎运营性就不那么明显了。这是一种普遍存在的困惑，因此笔者在瀛和律师机构PPP中心主任汪金敏老师的文章启发下，写出了自己的一些想法和思考。

一、项目基本情况

项目名称：中国某市生活垃圾收集转运体系建设PPP项目

所属行业：市政工程->垃圾处理

项目总投资：11000万元

所处阶段：准备阶段

回报机制：政府付费

合作期限：18年

运作方式：BOT

项目概况：本项目处于准备阶段，是垃圾处理项目中典型的无其他经营性收入的类型，该项目主要旨在建设当地的市县乡垃圾收集转运体系，提升人居环境。

二、提问

1、92号文要求PPP项目须运营，具体指什么?

2、垃圾处理PPP项目应该如何设计运营内容?

三、分析

1、PPP假运营的宽松认定标准

汪金敏老师作为专家组组长，提出了PPP假运营的宽松认定标准是：

运营服务费低于5%或按实结算的政府付费类PPP项目是假PPP。

其中主要的解释和理由如下：

(1)政府付费类实质性运营内容

实质运营内容，按照财金〔2014〕156号规定，就公共交通项目是指“运营有关的高速公路、桥梁、城市轨道交通等公共交通设施”;就公用设施项目是指“供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理等”;就社会公共服务项目是指“提供医疗、卫生、教育等公共服务”。

这里暂时还用不到5%的比例，156号文的规定就决定了某一类型的项目有其相对特定的运营内容，如果没有做到匹配，可能就是存在问题的。以垃圾处理为例，如果本项目的运营内容不是区域生活垃圾的收集和转运，而是垃圾楼、中转站的维护，周边植被的养护，那么这就是非常明显了，政府只是通过BT的方式让社会资本方帮助其建设了一些垃圾收集转运要做的工程。

此处，还有一个概念需要明晰：即“运营”与“使用者付费”的关系。很多人误解，使用者付费才是运营，这样理解的话，那养护公路就不是运营吗?这不是与156号文明显违背嘛。因此，如果一个项目有使用者付费，那么一定有运营;如果没有使用者付费，也不代表没有运营。

关于“5%”是怎么得来的呢?为什么不是10%呢?汪老师将其认定为宽松认定标准，肯定是运营内容不要求占比太多。此外，这也与汪老师实际核查各地入库PPP项目情况的大数据总结有关，不足5%的项目有但是不多，不至于达到大面积击倒PPP项目的程度。从改革的稳和缓的角度看，5%是汪老师根据实际情况确定的一个初步标准。

(2)运营服务费低于5%的提前锁定政府支出责任

防止PPP异化为拉长版BT是我国长期的政策取向。财政部财办金〔2017〕92号文解读指出：“防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT”。《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔2012〕463号)规定：“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务”。

所谓禁止BT，我们要理解其中的深层次原因有二：一是政府支出可以，但是不能固化支出，不合理地增加政府债务;二是政府支出可以，但是不能不合理地承担风险，竣工验收就走人的社会资本把项目未来风险都让政府承担，再结合政府岗位定期调动的政治制度，极有可能引发历史遗留问题。

那么关键问题就是“运营服务费低于5%”与“BT”是否有相当程度的关联性?我们分别来看即可。

第一，为了不固化政府支出，就需要进行绩效考核。按照92号文最低程度的规定，建设部分30%纳入绩效考核，经营部分当然是100%绩效考核，那么一个运营服务费为5%的项目，绩效考核结果的范围是最高100%，最低95%*(1-30%)=66.5%，所以该项目的付费区间是66.5%-100%，这么看上去似乎没有什么太大问题，但汪老师是这样解释的：

社会资本方只要多出20%运营成本，即相当于以30%建设成本的3%作为代价，一般就可以保证运营绩效得满分，从而保证足额得到30%建设成本。

关于30%究竟该怎么理解，市场上众说纷纭。上述列举的第一种观点是30%建设成本的绩效考核，是专门考核建设属性的绩效，比如虽然竣工验收合格，但是没有达到规定使用年限，或者随着使用过程而产生瑕疵啦，或者直接把维修维护划入该部分绩效考核;第二种观点是30%建设成本能否得到，取决于运营绩效考核打分情况，运营绩效满分，那么30%建设成本就一定可以拿到。当然还有其他观点，比如说运营和建设占比为3:7的观点，相对而言理由就不太充分了。

我们先来看看立法原意吧，财政部是这样解释的：

要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。

财政部的解释，毫无疑问非常清楚了，就是汪老师所持的观点，因此其他观点不攻自破。为了让运营绩效考核发挥效力和重要作用，那么为了实现运营绩效考核所多支出的运营成本，与获得的30%的建设成本之间，应该有一定程度的相当性。这时候，我们再看一下上面汪老师的解读，就很好理解，为什么5%已经是以小博大的最高程度容忍了。

(3)按实结算的没有承担主要运营风险

社会资本方承担主要运营风险是PPP项目的基本要求。财金〔2016〕92号规定：“合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担”。苏财金〔2017〕92号文规定：“对无运营内容…社会资本不实际承担项目建设运营风险等不得纳入省PPP项目库”。

按实结算，看似是比较公平的做法，实际上是社会资本花多少，政府就买多少单，所以正确的做法应该是按实计算、严格绩效结算。绩效考核重中之重，一定要有。

(4)运营服务费低于5%或按实结算的物不所值

PPP模式比传统模式融资成本高，只有在同等运营服务质量下较大幅度降低运营成本，才可能做到物有所值。这就要求PPP模式中运营成本太少，否则没有可降低的空间。换句话讲，明明政府购买服务、一般政府采购、特许经营、EPC等就可以很好完成的事项，通过物有所值做PPP简直是天方夜谭，这也暴露了之前PPP项目审批流程中物有所值部分偏向定性分析、缺乏定量测算的弊端。

2、垃圾处理PPP项目应该如何设计运营内容?

其实汪老师的论断从逻辑和政策法规等多个角度看，都十分正确，5%的比例也只是现实所迫，因为再提高比例的话，不合规的项目实在太多，会影响整个PPP行业在中国的发展。基于此，对于垃圾处理行业的PPP项目，设计运营内容时有哪些注意事项呢?

严格绩效考核：30%建设成本挂钩+100%运营绩效考核

因为垃圾处理PPP项目的运营内容一般都是占据很大部分的，所以比例的问题基本不需要担心，主要是要把绩效考核机制制定清楚，最低程度也要满足92号文的要求。垃圾处理一般以处理规模为绩效考核的基础依据，那么在划定处理规模时应该结合项目实际情况合理确定范围和区间，辅以动态调节机制，打造切实可行的一套绩效考核机制。