环境影响评价行业2016年发展综述

2.4环评审批管理及环评技术核查

陈吉宁部长在2017年全国环境保护工作会议上的讲话中总结到，2016年，在环评审批方面，建立项目环评审批与区域环评规划、现有项目环境管理、区域环境质量联动的“三挂钩”机制。

环境保护部围绕“划框子、定规则、查落实”3个环节，以“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单）为手段，强化空间、总量、准入环境管理。深入推进京津冀、长三角和珠三角地区战略环评，审查45项规划环境影响评价文件。严格建设项目环评准入，国家层面批复建设项目环评文件80项，涉及总投资10,584亿元；对11个不符合环境准入要求的“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目不予审批，涉及总投资970亿元。开展建设项目事中事后监管工作专项检查，全国31个省（区、市）、新疆生产建设兵团和420个地市级环境保护部门实现环评审批和环保验收信息每周联网报送。切实发挥环评源头预防作用。

深化行政审批制度改革，取消“环境保护部负责的建设项目环境保护验收”行政许可事项，环境影响登记表项目由审批制改为备案制管理，开展产业园区规划环境影响评价清单式管理试点，制定京津冀环评管理综合改革试点方案。

为进一步规范建设项目环境影响评价文件审批，统一管理尺度，2016年环境保护部颁布了水泥制造、煤炭采选、汽车整车制造、铁路、制药、水利（引调水工程）、航道等七个行业建设项目环境影响评价文件审批原则（试行）。

2016年，环境保护部对全国10个省及其市县重点行业领域建设项目环境影响报告书进行复核，发现5家环评机构8个环评文件中出现质量问题，因文件编制质量较差，给予该5家环评机构限期整改6个月的处罚，并对相应的5名环评文件编制主持人给予限期整改6个月的处罚。

2.5重构环评导则体系，着力提高环评工作水平

环境保护部《“十三五”环境影响评价改革实施方案》中将“优化技术导则体系”列为技术支撑之一，明确“建立以改善环境质量为核心的源强、要素、专题技术导则体系”。

为适应环保工作的新要求和环评改革的新精神，环境保护部正在进行环评导则体系重构。

为进一步提高建设项目环评的科学性和规范性，2016年12月6日，《建设项目环境影响评价技术导则总纲》（HJ2.1-2016）正式发布。此次修订是继2011年后的再次修订，通过对建设项目环评文件内容进行优化，推动将环评关注重点聚焦在建设项目的环境影响和环境保护对策措施上，在实现环评机构瘦身的同时，加强环评技术的深化。尤其是将公众参与和环境影响评价文件编制工作分离，公众参与将不再出现在环评机构出具的环评报告中，而是由企业自行开展，并单独报送。建设单位将作为环评公众参与的唯一责任主体，由其组织开展环评公众参与。

环境保护部于2016年1月7日发布了《环境影响评价技术导则地下水环境》；6月24日发布了《环境影响评价技术导则核电厂环境影响报告书的格式和内容》；12月6日发布了《建设项目环境影响评价技术导则总纲》，优化了环评工作和环境影响报告书（表）编制内容；以及《生物多样性观测技术导则水生维管植物》等48项环境保护标准。

目前，环境保护部正在对《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）进行修订，以期解决环评公众参与中弄虚作假、责任主体不明确、程序复杂、非环保诉求影响环评公众参与有效性、违法成本低等问题，以及对《建设项目环境影响评价分类管理名录》进行修订，来适应国家行政审批制度改革和环评制度改革的需求，进一步提高环境影响评价的科学性和审批效率。

2.6环境保护部推动规划环评落地

为推动规划环评落地，环境保护部于2016年1月至2月连续出台了一系列文件，主要包括《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》《关于开展规划环境影响评价会商的指导意见（试行）》《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》等，促进了环评参与宏观综合决策并充分发挥了源头预防作用。

2016年10月27日，环境保护部发布了《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》，强调要落实“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（简称“三线一单”）约束，建立项目环评审批与规划环评、现有项目环境管理、区域环境质量联动机制（简称“三挂钩”机制），更好地发挥环评制度从源头防范环境污染和生态破坏的作用。

推动战略和规划环评落地，研究开展“三线一单”试点，制定《区域国土空间环境评价工作实施方案》。完成京津冀、长三角、珠三角地区战略环评，开展长江经济带战略环评和长江经济带产业园区规划环境影响跟踪评价与核查。

3环境影响评价行业存在的主要问题及发展方向

在环评改革进程中，陈吉宁部长曾多次强调，环评制度只能加强，不能削弱；要加快推荐环评制度改革，围绕“划框子、定规则、查落实”三个环节，让环评回归本意，真正发挥其在源头预防上的关键作用。

环评工作面临新的形势、新机遇、新挑战。在改革进程中，也凸现出环评工作的一些问题，如战略及规划环评“落地”难，项目环评背负太多，公众参与定位不清，事中事后监管机制不完善，一些地方接不住、管不好，环评市场存在诸多违规现象，环评公信力不够等。

3.1环评行业整体技术水平需要进一步改进

在技术导则体系方面：技术导则体系作为环评行业技术的重要支撑，其基础作用显著。我国环评技术导则体系虽然经历了几十年的修订和增补，已经基本全面，但还存在很多问题。如缺少顶层设计，结构不尽合理；内容宽泛，定位不够准确；针对性不强，未能对最新的环境管理做支撑；导则的科学性、规范性、适用性尚待提高。为适应环保工作的新要求和环评改革的新精神，重新构建环评导则体系迫在眉睫。

在环评机构技术水平方面：国家鼓励环评机构专业化、规模化发展，积极开展环境影响评价技术研究，提升技术优势，增强技术实力，形成一批区域性和专业性的技术中心。我国环评队伍目前的专业技术水平和服务质量并不理想，很少有环评机构进行环境影响评价技术研究，脱钩改制前具有研发背景的事业单位环评机构也脱离出来，环评机构的完全市场化运作，对技术研究氛围有一定的影响。而原本就没有科研背景的环评机构，从零做起，需要一段漫长的进程。

在环评市场方面：在改革转型时，随着审批权限下放，分类管理级别调整，市场氛围逐渐调整，各环评机构逐渐适应新的模式，适应不同地方环保主管部门的管理思路。某些环评机构低价抢占市场，钻审批权限下放的空子，搞恶性竞争，使得环评报告技术水平低下，影响环评行业技术水平。此外，某些环评机构为抢占市场，在没有完整的分公司管理体制情况下，在地方大量设立分公司，在与资本市场、报告质量、审批结果之间进行博弈时，通常环评报告质量会进行少许让步，这种情况使得环评作用大打折扣，势必会使环评公信力受到影响。

在审批机构方面：自从审批权限下放，如何接得住、管得好、统一尺度就成了各地方环境主管部门首要解决的问题。2016年年底国家已经颁布了水泥制造、煤炭采选等七个行业建设项目环境影响评价文件审批原则（试行）。

3.2与排污许可制度衔接，向环保管家模式发展

随着改革进程的推进，环评行业也在着手向横向发展，环评工作正在与其他环境管理制度进行衔接与协同，以期形成合力。环评是预防，有很多制度与环评密切相关，做好环评与横向环境管理制度的协同，才能实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。

在排污许可制度方面，为贯彻落实《生态文明体制改革总体方案》和《控制污染物排放许可制实施方案》，推进排污许可证制度实施，探讨环评和排污许可及其配套制度的有机衔接，助力环评行业横向发展，中国环境保护产业协会环境影响评价行业分会（以下简称“环评分会”）2016年先后在海口、山东、南京等城市召开排污许可制度交流会，为广大会员单位提供新视角、新思路。2016年年底成立环评分会排污许可技术联盟，目前，联盟成员为80余家，联盟旨在发挥各自行业与区域优势，配合国家排污许可制实施部署，推进排污许可进程。

在环保管家模式方面，根据环境保护部2016年4月14日颁布的《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》：“推进环境咨询服务业发展，鼓励有条件的工业园区聘请第三方专业环保服务公司作为‘环保管家’，向园区提供监测、监理、环保设施建设运营、污染治理等一体化环保服务和解决方案。”鼓励第三方作为环保管家进行咨询服务。“环评分会”2016年先后在成都、石家庄等地开展环保管家技术交流，旨在贯彻落实《关于推行环境污染第三方治理的意见》《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》，推动环境服务业快速发展，提高第三方治理服务水平。2016年年底成立环评分会环保管家技术联盟，目前联盟成员共计80余家，旨在促进环境综合服务行业内优势资源整合和共享，引领会员单位转型升级，转变服务理念，创新服务模式，建立健全“环保管家”服务理念、服务模式和服务内容。

3.3推进规划环评落地，提升规划环评技术力量

规划环评是环保参与国家经济运行决策的第一窗口，必然成为推动中国经济绿色化转型的重要手段。环评工作以规划环评为龙头，上接战略环评，下推项目环评，从布局的源头预防环境风险，改善环境质量。

当前，规划环评存在落地难、参与宏观综合决策能力弱、优化空间布局和严格区域环境准入方面不能充分发挥重要作用等问题。究其原因，一是规划环评早期介入原则落实不到位，无法参与到政府最初的设想当中，无法起到提早预防的作用；二是规划环评制度尚不健全，技术导则体系不够完善，不能满足当前规划环评编写技术需求，加之规划环评队伍尚未成熟，很多环评机构在规划环评技术方面尚处于摸索阶段，规划环评质量难以与其重要性定位相匹配；三是规划环评技术审查意见难以形成刚性约束，相关责任追究制度未落实；四是规划环评审查结论并非规划执行约束性结论。由此，规划普遍存在“无力感”“落地难”的问题，规划环评工作推进不平衡、不深入，规划“编而不评”“未评先批”、规划环评“评而不用”等现象仍然存在。

为切实深入推进规划环评的实施，首先需要依据最新形势对《规划环境影响评价条例》进行修订，推动规划编制、审批、实施全过程中的环评工作，加强规划及环评二者有机互动；加强督政问责，将规划环评责任落实作为环保督政的重要内容；完善相关技术。、规范要求，加强对环评队伍规划的环评技术培训，提高规划环评技术能力，壮大规划环评队伍技术力量；同时应加强对规划环评行业的诚信建设以及自律管理。

3.4加强诚信体系建设，开展行业自律

环评是环保的第一道门槛，是生态文明建设的保障措施之一。在简政放权、转变政府职能的新要求、新任务下，开展环评行业自律，加强诚信体系建设，是简政放权后从行业自律的角度加强环评队伍建设、规范从业行为的必然选择。环评行业自律将成为环评行业发展的必然方向。

2016年是环评行业深化改革的一年，是制度重建、市场重组的起始年。无论从管理部门、环评机构、从业人员，都面临着新机遇、新挑战，势必会出现新的问题、新的困难。环评人将秉持科学、严谨、规范的态度，团结一致，推动环评工作全面跃进新阶段，为改善环境质量、推进生态文明建设贡献力量。