经验总结|江苏宿迁运用PPP模式构建“大环卫”格局

宿迁市2016年4月启动市区环卫保洁市场化改革，努力通过PPP模式构建“一体化、全覆盖”的“大环卫”格局。市区环卫市场化PPP项目自2016年12月份运营以来，得到部、省、市领导的充分肯定和社会各界的一致好评，中国财政、财政监督、新华日报等9家省级以上媒体纷纷刊登和报道项目运作经验，该项目已成为环卫保洁行业实质上的PPP示范项目。

一、项目运作前宿迁环卫保洁工作存在如下突出问题

一是市区环卫保洁主体多元，标准不一，监管缺位。项目运作前，宿迁市区环卫以市、区两级管理为主，街道管理为辅。中心城区清扫保洁工作，权属市、区的环卫、园林、住建、水务、街道等多个部门，责任主体分散、条块分割严重，市区两级政府、部门与部门之间推诿扯皮，监管缺位。

二是环卫工资待遇低，人员老化，管理机制僵化。2015年，市区环卫作业人员，“60、50”以上的人员超过60%，年龄普遍偏大，体力难以满足环卫工作需要。环卫行业长期以来管干一

体、政企不分，工资待遇偏低，环卫队伍不稳定，无法实现环卫作业标准化管理的要求，无法满足城市快速发展带来的应急管理。

三是环卫投入难保障，大环卫格局难以形成。各区环卫设备超期服役，带病作业、破损失修、长期闲置等现象严重。环卫下一步的发展实际所需的投入非常大，仅车辆投入将超过8000万元，而各区设备投入积极不高，“大环卫”格局所需的人力、物力都缺乏有效投入机制。

二、多举措解决项目推进难点，夯实PPP运作基础

一是推进环卫基础数据的排查，为改革创造条件。该项目运作的难点在于环卫保洁基础数据不清，宿迁市在开展项目运作之前，采用数字测绘技术开展作业面积测量、聘请第三方机构进行现有环卫资产评估、行业主管部门牵头制定环卫作业质量考核实施细则、人社局牵头完成环卫人员安置方案的编制。

二是外出考察学习，启发项目运作思路。赴贵阳、贵港和盘锦等地进行环卫市场化改革考察，重点围绕市场化、大环卫、人员安置、机械化作业和政府付费和监管方面进行研究和解决。通过考察，深入学习了广西贵港和辽宁盘锦等地在“墙到墙”“红线到红线”内所有环卫工作实行“一把扫帚清到底”的做法;以及贵阳花溪分类安置、保障待遇的做法。

三是邀请社会资本参与专业难题共同研究。主动对接北京环卫集团、北京桑德集团等行业内知名企业。通过多次深入沟通，政府方就项目的作业标准、人员安置、存量环卫资产处置，以及项目公司投资估算、政府付费单价及调整机制等问题，有了广泛的市场测试基础，项目方案的可行性大大提高。

三、充分把握PPP运作要点，积极推进环卫市场化改革

该项目原计划直接谈判确定购买服务，但直接谈判会导致引入环卫服务供应商边界不清、价格难以确定、考核难以到位，而采用PPP模式能提出一整套制度设计，引入专业运营管理机制，符合当前宿迁中心城市管理的长远需求。

(一)构建清晰严谨的政府与社会资本的权责利关系，保障项目稳步推进。明确政府以现有的环卫设备、环卫设施，由第三方评估后按照市场公允价值入股;在16年特许经营期间将项目收益率控制在7%以内;绩效考核与政府付费全额挂钩;明确社会资本的融资、资产购置、后期运维以及到期移交的责任与风险，防止项目运营过程中产生纠纷。

(二)设置符合实际需求的招标机制，吸引国内最优秀的环卫服务商参与竞争。我市根据市区环卫保洁的实际需求，采用竞争性磋商的方式，统筹考虑参与竞标的服务商专业保洁能力、成本价格、融资能力、构建全产业链的“大环卫”格局的发展战略等，科学合理的优选社会资本。采购时不接受附带财务投资人的联合体投标，旨在突出社会资本的实力，同时将服务费用报价控制在20分，更多分数用于考察投标人专业运营能力。

(三)制定现有环卫人员平稳过渡方案，保障改革顺利推进。规定项目公司无条件接收现有员工，一年内不能辞退任何员工，员工工资水平不低于宿迁市最低工资标准的1.1倍，确保现有员工从改革中收益，保障改革的顺利推进。

(四)制定合理的监管架构和价格调整机制，保障长久稳健运营。通过方案明确本项目各参与主体，包括市政府及授权部门(市城管局)、政府出资人(市城投公司)和社会资本方的监管与管理职能;制定四大项42条作业标准实施综合考评，根据考核分值拨付作业经费，对企业可能影响社会公共利益或公共安全的重大决策及经营活动，设置“一票否决权”。通过设定的价格调整公式来建立政府付费价格与物价指数之间的联动关系，三年且调价系数变动超过5%时，项目公司可申请调价，项目总体以保本微利为原则调整价格，确保长久稳健运营。

四、运营效果逐步显现，改革取得初步成效

自2016年10月京宿环卫公司成立以来，环卫工人待遇不断提升、新的环卫车辆投入不断增加、环卫产业链不断延伸、重点活动保障专业有力，项目实施效果初步显现。

一是解决了作业主体多元的问题，实现了“一把扫帚扫到边”。按照“一体化、全覆盖”的要求，将原分散在住建、水务、交通、园林、环卫、街道等部门的保洁职责全部打包整合，形成“一揽子”项目。道路清扫保洁面积达671.1万平方米，比改革前约增加228.6万平方米，增幅达51.7%，环卫作业实现了“全覆盖”。除保留道路清扫保洁、垃圾收集转运、公厕运营维护、水面保洁等项目外，增加了绿化垃圾捡拾、河岸保洁、城市家具擦洗、雨水井篦清掏等14项内容。环卫作业覆盖面在原基础上，向外延伸到道路红线以外的建筑物墙面，达到了“墙到墙”。

二是解决了待遇偏低问题，实现了“保障环卫工人权益”。不仅为接收的所有环卫工人增加工资，项目公司按照国家规定，还为所有符合条件的人员办理了“五险一金”。目前，环卫工人基本月工资增加到1600元，驾驶人员增加到3000元，公司另外专门拿出900元作为绩效考核工资。考核后，环卫工人每月到手工资可达到2000元左右，比以往到手工资增加近800元。此外，所有环卫工人实行AB岗，每天工作不超过8小时，节假日及工作日加班均按国家规定给予相应补助。

三是解决了投入不足问题，初步实现了“设备苏中苏北一流、工作效率全省领先”。项目公司一次性投入7698万元，采购200余辆环卫作业车辆，是改革前各区环卫作业车辆的3倍，不仅结束了我市环卫作业无新能源环卫设备的历史，而且填补了护栏清洗、步道清洗、高压吸污等多项作业空白。其中：一次性采购的6辆新改进的纯电动比亚迪T8大型洗扫车，在新能源应用及大型作业设备中，位居全省第一。

四是解决了作业标准偏低的问题，初步实现了“专业标准赶超苏南”。在机扫率方面，市区目前已达到80%，比苏北平均水平高4.3个百分点，与苏中平均水平基本持平，接近苏南平均水平。预计到“十三五”末，市区道路机扫率最低可达85%，不仅超过《江苏省“十三五”环卫专业规划》要求的75%的机扫率10个百分点，而且全面超过苏中，达到苏南平均水平。在保洁效果方面，更是提出了“以克论净”检测标准，一级路每平方米道路灰尘不超过5克，并与政府付费挂钩。

五是灾害天气和关键时期的有效保障，初步实现了“城市面貌焕然一新”。对雾霾天气、空气粉尘场所适时出动多功能抑尘车，将漂浮在空气中的污染颗粒物迅速逼降地面，净化空气;面对暴雪天气，在路口、桥面及时喷洒专业配置除雪剂，有效防止路面结冰，大幅降低交通事故，保障人民群众生命财政的安全。在创建全国文明城市的关键时期，项目公司每天出动道路清扫保洁人员1100人次，运营作业车辆67台次，清扫道路长达3961公里，垃圾清运量达290余吨，有效保障了创文创卫工作。