太湖流域治理十年回顾与展望

太湖水危机后，江苏省在应急防控、综合整治等方面做了大量工作，流域水质改善成效明显。

本文阐述了治理太湖(以下简称“治太”)十年江苏省在法规法规、法规标准、治理规划、治理资金、组织机构、应急防控、环境经济政策、督政制度八个方面取得的经验，同时也从治太所处的社会经济发展进程、流域治理规律性、社会经济变革三个方面，分析了治理太湖进入深水区面临的三大困境。从坚持创新的角度，提出未来十年治理太湖的方向，包括加快治理领域整体推陈出新、加快环境治理体系改革等措施。

前 言

苏南历来承载着中国经济社会发展领跑者的历史重任，也承载着引领中国流域治理的使命。2007 年5 月突然爆发的无锡供水危机事件，使太湖明珠蒙垢，但也直接加速了治理太湖(以下简称“治太”)进程。江苏省委省政府痛定思痛，痛下决心，提出铁腕治污、科学治太。经过十年不懈努力，取得了明显成效。随着时间推移，治太工作进入了深水区，面临着更加严峻的挑战。在此治太节点，及时回顾既往得失，前瞻未来重点，既是为太湖治理问诊把脉，也可为其他流域治理提供借鉴。

太湖治理十年成效回顾

环湖地区应急防控能力明显提升，连续九年实现“两个确保”

太湖流域近一半自来水厂实现深度处理改造，其中以太湖为水源的13 座水厂基本完成改造;流域14 个县级以上城市已有13 个建成第二水源、备用水源或实现管网联通，以备不时之需。沿湖已形成112 个蓝藻打捞点(平台)、17 座固定式藻水分离站和3座移动分离车船相结合的蓝藻打捞处置网络，日处理藻浆能力达3.5 万吨;完成太湖湖体清淤3700 余万米3，减少内源污染。太湖连续九年实现“两个确保”，即确保饮用水安全，确保不发生大面积湖泛。

生产、生活、生态“三生”共抓，流域综合整治水平明显提高

累计关闭化工企业4300 多家，关停印染、电镀、造纸等重污染企业1000 余家。建成城镇污水处理厂244 座，污水处理总能力达848 万吨/日，新建污水管网24500 千米。完成5200 多个规划发展村庄生活污水治理，新建规模循环(有机)农业工程308 处，建设面源氮磷流失生态拦截工程1200 多万米2，治理大中型规模畜禽养殖场3000 处，关停搬迁5000 家左右养殖场。全流域拆除围网养殖面积44 万亩(1 亩=1/15 公顷)，实施湿地保护与恢复项目105 个，自然湿地保护率48.1%，太湖流域建成了全国最大的环保模范城市群和生态城市群。

太湖富营养化程度减轻，流域水质状况明显改善

2016 年，太湖湖体考核指标高锰酸盐、氨氮、总磷较2007 年分别改善15.6%、84.6%和36.6%;参考指标总氮较2007 年改善38.0%，综合营养状态指数由十年前的中度富营养状态改善为轻度;2007 年太湖15 条主要入湖河流有9 条劣Ⅴ 类，从2013 年起就消除Ⅴ 类和劣Ⅴ 类，其中12 条年均水质达到或好于Ⅲ 类;流域65 个重点断面水质达标率77.4%，同比上升15.5%。

太湖治理十年得失分析

建立了八个方面行之有效的治太体系

一、严厉的地方法规

2007 年，修订出台的《江苏省太湖水污染防治条例》，在全国率先提出最严格的环保法规标准、最难跨的产业准入门槛、最健全的监控体系和最昂贵的违法成本等要求，把产业结构调整、资源优化配置等理念以及行之有效的管理实践上升为法规条款。

二、严格的地方标准

针对太湖富营养化问题，2007 年就出台了《江苏省太湖流域污水处理厂和重点工业行业污水排放限值》(DB32/1072—2007)，在全国率先提出了污水处理厂和六大重污染行业最严格的氮磷排放标准。2010 年前后，流域169 座污水处理厂和六大重点行业的提标改造基本完成。

三，系统的太湖治理规划

2008 年起，国家和江苏省、市三级发改委分别牵头编制了两轮治太国家总体方案和省市实施方案。还先后组织制定了几十个涉及行业、区域、小流域等专项综合整治规划和方案。国家和省市治太方案以及各专项规划方案组成一套规划系统，有机整合了各地区、各行业治污需求，从规划源头扭转了环保等少数部门单打独斗的局面。

四、专项的治太资金

规划的实施需要资金后盾，省财政每年安排20 亿元的太湖治理专项引导资金，地方财政拿出10%～20%的新增财力同步配套，重点支持治太总体方案和实施方案中所列的工程项目，以及省政府提出的年度治太重点任务。十年十期共支持了6400 多个项目，省级专项引导资金安排了180 多亿元，带动全社会投资超千亿。

五、健全的组织机构

为克服九龙治水痼疾，江苏省实施了一套完善机构的组合拳。2008 年，江苏省重新调整了省太湖治理委员会，成员均由单位主要负责人担任，增强了组织领导地位;成立了应急防控领导小组负责指挥安全度夏等工作。另外，专门设立了治太专家委员会，为治太问诊把脉。2009 年正式组建江苏省太湖流域水污染防治委员会办公室，各市县也相继成立了太湖办，统一履行辖区内治太工作组织协调和综合监管职责。同时，委员会各省级成员单位也相继调整其职责，设置专门处室，配备联络员，负责落实具体治太工作。

六、周密的应急防控机制

制定了江苏省太湖蓝藻暴发和湖泛应急预案，从组织指挥体系、监测预警、应急响应、应急保障、监督管理、信息报送与处理等方面都做了详细的规定，每年应急防控领导小组都要在4 月上旬启动部署各项应急度夏工作，保障了各项工作有序开展。

七、领先的环境经济政策

水危机后，太湖流域更加注重环境经济政策四两拨千斤的作用，先后实施了排污费差别化征收、污水处理收费领跑标准、排污权有偿分配和交易试点、水环境区域补偿、生态补偿、绿色保险、绿色信贷、环境质量达标奖励和污染物排放总量挂钩等一系列政策。

八、明晰的督政制度

水危机一个重要教训就是政府职能不清晰造成的“三个和尚没水吃”。自此，太湖治理更加注重从制度设计上厘清责任、严格追责，创建了河长制、目标责任制、考核、约谈、区域限批和质询等一系列制度。“河长制”使地方政府领导对环境质量负责有了具体落实途径，部分河道还设立了民间河长，开展监督。目标责任书其实就是一份治太责任清单，每年年底，省政府对照这份清单对治太涉及的五市和十个部门进行考核、通报。省环保厅对不能按期完成水质改善等目标的地方政府领导开展约谈，直至新建项目区域限批。省人大还启动了质询制度，对省政府及其部门履行治太相关职责进行监督。可以说太湖流域率先建立了一套督政制度。

以上八点经验，其本质就是坚持改革创新，完善体制机制，释放政策红利。正是坚持理念体制机制等方面不断创新，治太十年迈上了新台阶。但也正因为相比社会经济高速变革发展的步伐，太湖治理创新仍然相对滞后，旧有难题尚未彻底解决，新的问题又不断呈现，面临不进则退的困境。

面临三大困境亟待突破

从治太所处的社会经济发展进程来看，面临三期叠加的困境：首先，生态文明建设新时期，治太工作要求更高。新的历史时期，江苏省委省政府提出要把太湖治理打造成生态文明建设的样板工程。其次，经济增长转型升级期，治太工作难度更大。一方面，从国家战略上说，结构调整刻不容缓，但积弊太多，环保在国家要求、市场压力和民生难点等夹缝中应对;另一方面，地方经济增速变慢，难以再像前几年一样继续保持治太高投入。最后，前期短板消化期，治太工作旧账要还。太湖治理依旧是社会管理的一块短板，还存在很多体制机制问题需要补齐。

从流域治理规律性来看，面临爬坡过坎难关。流域治理是社会经济发展的组成部分，不仅受所在地区自然、经济和社会等子系统的制约，而且还受流域上下游其他区域社会经济发展影响，具有长期性、艰巨性和复杂性。十年治太，当前面临边际效应递减规律，进入了爬坡过坎阶段。一是水质改善趋缓，个别关键指标出现了反复。从2013 年开始水质改善幅度下降，湖体总磷指标近两年更是出现反复。二是工程项目减少，地方配套资金投入不足。近几年治太项目急剧减少，也从一个侧面反映出地方积极性不高，驱动力不足。三是好啃的肉都吃掉了，留下了难啃的硬骨头。比如城镇污水管网漏损、农业面源污染和黑臭河浜治理至今仍是短板。此时，抽丝剥茧很难再依靠雷霆万钧的手段，更需要精准把脉、科学治理。

从社会经济变革来看，面临新的重大挑战。社会经济发展如滚滚洪流，势不可挡。太湖流域治理体系面临重大挑战。一是环保系统内部的垂直管理改革已经启动，随着部分环境管理权限上收，地方如何进一步履行治太职责面临重大挑战。二是“九龙治水”的格局面临重新升华调整，虽然省委省政府已经明确了环保责任清单，让管生产、管发展的部门也管环保，但这还是行政授权，法定依据不足，责权利不统一，部门间职能调整步履维艰。三是还是以“自上而下、层层分解”的行政等手段为主，市场化和社会化管理手段的使用和创新尚未能和社会经济变革同步。随着公民社会的成长、网络世界的壮大，除政府传统手段以外，必须要发动社会各方力量的参加。