中国土壤污染防治管理体系思考

摘要：对中国土壤污染防治管理体系法律、法规、规范性文件及标准体系等进行了总结和分析,得出中国现行土壤污染防治管理体系存在执法依据空缺、系统性缺乏、可操作性差和协调性弱等问题。在此基础上,对中国土壤污染防治管理体系提出改善建议,如加快立法进度,土壤污染防治法需考虑与其他环境要素保护法律之间的衔接,明确各方责任,完善土壤标准体系等。尽快完善中国土壤污染防治管理体系,为中国土壤污染防治工作提供有力的法律保障。

前言

近年来,土壤污染事件频发,主要是砷污染、汞污染、铅污染、镉污染、铬污染及有机污染等,涉及广西、云南、陕西、湖南、山东、福建、广东、浙江、江西、江苏等省份。根据《全国土壤污染状况调查公报(2014年)》,全国土壤环境状况总体不容乐观,全国土壤总的超标率为16．1%,长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出,西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。中国环境保护工作者们近年来也开展了一些场地修复工作。2004年“北京宋家庄事件”则标志着中国重视工业污染场地修复与再开发的开始。但我们土壤污染防治工作起步比较晚,相应的管理体系尚未完全建立,使土壤污染防治工作得不到有效开展。目前急需专门的土壤污染防治法来界定场地污染,规范场地管理程序和修复市场,最后形成系统的污染场地污染法律法规、技术导则和标准体系。

1中国土壤污染防治管理体系现状

1.1法律法规层面

目前,中国涉及土壤污染防治内容的法律法规主要有综合性法律、单行环境保护法、资源保护法及资源保护条例等。其中综合性保护法有《宪法》、《刑法》、《环境保护法》等,这些法律中相关条款直接或间接对土壤环境提出了综合性的保护要求。单行环境保护法有《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等,这些法律都是在预防水、固体及放射性固体废物污染基础上提出的对土壤的保护,旨在对水、固体废物及放射性固体废物导致的污染里进行防治。

资源保护法主要有《矿产资源法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《农业法》等,资源保护条例主要有《土地复垦条例》、《基本农田保护条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等,这些法律和条例也是在保护土地、耕地的基础上保护土壤,或是对固体废物处置不当造成土壤二次污染而提出相应的保护措施。

1.2规范性文件层面

自2004年“北京宋家庄事件”以来,国务院及环境保护部针对土壤污染防治工作出台一系列规范性文件。涉及工作主要包括针对特定场地的土壤污染防治工作,土壤调查专项工作及土壤污染防治工作总体安排等方面。

针对特定场地的土壤污染防治工作对象主要为工业企业场地和地震灾区。针对工业企业场地再次开发利用过程的土壤污染防治工作,2004年,原国家环境保护总局颁布《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》;2012年,环境保护部颁布《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》;2014年,国务院颁布《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》,同年,环境保护部颁布《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》;2016年,环境保护部公布《污染地块土壤环境管理办法》。这些文件的出台,旨在保护人民群众的生命安全,保障工业企业场地再开发利用的环境安全。要求在对原址土地进行场地土壤环境质量调查和风险评估的基础上,开展土壤功能修复和再开发利用工作。针对地震灾区土壤污染防治工作,2008年,环境保护部颁布《关于发布〈地震灾区土壤污染防治指南(试行)〉的公告》。旨在保障农产品质量安全,人民群众身体健康和防止地震灾区土壤污染。要求在对灾区土壤污染进行调查和风险评估的基础上,结合灾区重建工作实际,开展土壤治理、修复工作。

针对土壤调查专项工作,2006年,原国家环境保护总局颁布《关于成立国家环境保护总局土壤调查专项工作领导小组及办公室的通知》,标志中国正式启动全国土壤调查专项工作。目前,这项工作的主要工作成果有《全国土壤污染状况调查公报(2014年)》。

针对土壤污染防治工作总体安排,2008年,环境保护部颁布《关于加强土壤污染防治工作的意见》;2013年,国务院颁布《关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》;2016年,国务院颁布《关于印发土壤污染防治行动计划的通知》。对土壤污染防治工作提出从污染状况调查、健全法律法规和标准体系、加强监管能力建设、投入机制、科技支撑、宣传教育与培训、目标考核等方面进行强化。这些文件出台将加快中国土壤污染防治立法工作开展。

1.3标准体系

中国现行土壤环境标准体系主要包括四类:一类是环境质量(评价)标准,包括1项土壤环境质量标准,适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等地的土壤;4项特定用地土壤质量评价标准,分别适用于食用农产品产地、温室蔬菜生产用地、展览会用地和核设施退役场址。主要是针对农业用地、展览会用地、核设施退役场址等土壤环境质量提出相应标准要求。二类是技术导则与规范,主要是针对污染场地调查、环境监测、风险评估、土壤修复等规定了基本原则、程序、内容及技术要求,规范了污染场地土壤污染防治工作,对放射性污染和致病性生物污染场地未提出相应规范要求,对农用地土壤污染的风险评估也未提出规范要求。三类是监测规范方法标准,包括9项土壤环境质量监测方法和34项土壤污染物测定方法,涉及反映土壤质量中总砷、铅、镉、总汞、铜、锌、镍、六六六、滴滴滴和全氮含量的测量方法,针对土壤污染的有机污染物和无机污染物制定规范测定方法。四类是基础类标准,包括2项相关术语标准,规定了土壤质量词汇和场地环境管理相关的名词术语与定义。

2中国土壤污染防治管理体系不足

2.1执法依据空缺

到目前为止,中国没有出台一部专门的土壤污染防治法律。开展土壤环境污染防治工作的法律依据只能借助于其他相关法律中相关条款。但现行法律中涵盖土壤环境保护的条款也有其局限性。中国现有土壤污染防治的规定没有单独地将土壤作为一个环境要素进行保护,而是作为其他目的(如发展经济)的手段或者附带性规定。法律层面的局限性,必然导致对土壤保护工作的滞后,甚至保护不到位,这给土壤污染防治工作带来很大困难。

2.2系统性缺乏

法律层面对土壤污染防治的规定散见于综合性法律、其他单行环境保护法、资源保护法及资源保护条例等条款中,以保护土壤这一环境要素为目的的单行法缺失,必然注定土壤污染防治在法律层面缺乏系统性。一系列有关土壤污染防治规范性文件的出台,都是在污染事件发生,地震发生后或者为推进城区老工业区搬迁改造工作的背景下提出的保障措施,均是针对特定事件提出的,土壤污染防治在规范性文件层面也同样缺乏系统性。现行土壤环境质量标准不够广泛,覆盖范围过于狭窄];且具体管理指标少。现行土壤环境质量适用范围侧重于农业、林业、展览会等用途用地,而对住宅用地、办公用地、商服用地及工业用地等其他用途的土壤没有作出相应要求,使得土壤标准的适用性不广。现行土壤环境质量规定的项目包括8项重金属和2项农药残留指标,在当前土壤污染形势多元化的情况下,已不能很好的反映土壤质量状况。因此,土壤环境质量标准体系也存在系统性缺乏。

2.3可操作性差

关于土壤污染防治的法律条文,目前只能从其他相关法律中找到概括性的规定或者是间接规定,没有明确土壤污染防治工作的目的、范围、职责、保障措施等,这些条文对土壤污染防治工作起不到指导性作用。对污染监管、治理、恢复的责任主体等方面的规定不明确,因此导致其难以实际操作,仅停留于纸面规定。同时,在执行机制和奖惩机制方面也存在缺失,以至于土壤出现污染以后各部门间相互推诿,逃避责任。目前,对土壤污染防治工作“谁来开展,怎么开展,谁来监管”等问题的实施均无法律保障,使土壤污染防治工作可操作性差。

2.4协调性弱

目前,关于土壤污染防治的法律条文散见于其他单行环境保护法中,是由于废水、废气、固体废物等处置不当会造成土壤二次污染。而土壤污染防治工作的对象即是各种造成土壤污染的污染源,其中也包括废水、废气和固体废物等。将与土壤污染防治相关的每一污染源的具体制度罗列在一起,不但会造成对现行污染防治单行法的大量重复,而且该法对现行法没有规定或规定不足的污染源的设计难免流于简陋,无法发挥应有的作用。因此,在制定土壤污染防治专门性法律时需考虑与其他相关法律规范的协调性。

3中国土壤污染防治管理体系的改善

3.1加快立法进度

2013年,十二届全国人大常委会将土壤污染防治法列入立法规划第一类项目。目前,环境保护部联合发展改革委等共八部门完成的《土壤污染防治法》(草案征求意见稿)已正式对外征求意见。2017年,该草案拟提交给全国人大常委会。中国亟需“土壤污染防治法”的出台,使土壤污染防治工作有法可依。

3.2衔接相关法律

大气污染、水污染、固体废物污染等会进入土壤,对土壤造成污染;土壤污染物质同样也会通过迁移转化为大气或地表水、地下水的污染物,土壤污染防治法应立足于以保护土壤环境要素为主要目的,同时考虑到与环境要素保护法律之间的衔接、配合。

3.3完善标准体系

在对全国土壤环境质量调查的基础上,分析土壤污染状况及污染因子种类等成果上,对现行土壤环境质量标准进行完善,使标准中规定的指标具有代表性,相应限值宽严适度。其次,因地制宜,拓宽土壤环境质量标准适用范围,使除农业、林业、展览会等用途用地外的其他用地如住宅用地、办公用地、商服用地、工业用地等均有标准可以适用。为土壤污染防治管理工作提供有力保障。

3.4明确各方责任

土壤污染防治工作的目的是保障土壤环境安全和人民群众健康,而明确各方责任,则是为了这一目标的有效实现。土壤污染防治法需明确污染者、治理者、监督者的责任及受害者的权益。土壤环境保护法应将土壤污染治理责任确立为一种行政义务,对设立该义务的正当性作出说明,特别是对该义务的归责原则作出规定。与一般行政责任适用过错责任原则不同,土壤污染治理责任应采用以无过错责任为主的归责原则。对场地调查、场地风险评估及场地污染治理的专业机构和技术人员也应制定相应的责任制。加强行政执法机关的监督职责,使工作落到实处。对参与土壤污染防治工作或与污染防治工作有关的责任方均需明确责任。

4结语

中国近年来土壤污染事件频发,土壤污染防治工作形势十分严峻,且中国土壤污染防治工作起步较晚,现行的管理体系存在一系列问题,亟需出台操作性强、责任明确、能够与其他环境要素保护法相衔接的土壤污染防治法及适应环境质量变化发展的标准体系,为中国土壤污染防治工作提供法律保障。