2018中国PPP发展展望

2017年PPP发展回顾

入库情况

2017年，在经过两年的热潮后，发起项目规模大幅下降，项目发起端的PPP市场开始降温。从入库项目行业分布来看，市政工程和交通运输两大行业的项目数量和规模均远超过其他行业，其余行业按照项目数量降序排列依次为：生态建设和环境保护、旅游、城镇综合开发、教育、水利建设、医疗卫生、保障性安居工程、文化、养老等。从项目数量的地区分布情况来看，西南与华东地区采用PPP模式较多，其次是西北、华中和华北地区，而东北与华南地区PPP模式的应用相对较少，项目投资额分布趋势与项目数量大体相似。

入库项目大部分处于识别阶段，该阶段的项目数量占50.67%，项目总规模占41.16%。进入执行阶段的项目数量偏少，随着政策与发展环境的完善，2018年PPP项目成交率预计将呈上升趋势。入库项目的运作方式以BOT模式为主，在PPP项目立项时，应注意有效结合地区和项目特点，灵活运用并创新运作方式。运用BOO模式的项目规模仅次于BOT模式的项目，可见大多数PPP项目均涉及建设内容，应进一步关注存量资产的转化与利用。从回报机制看，政府付费类PPP项目数量最多，可行性缺口补助类PPP项目总规模最大，因此在多数PPP项目中，政府仍然承担支出责任。

成交项目

根据明树数据的统计，截至2017年12月31日，我国共有6129个PPP项目成交，投资规模达9.13万亿元。其中，2017年共有4.73万亿元的项目成交，约占整个市场的1/2。2017年PPP项目成交增速虽有所下降，但整体PPP成交数量与规模保持增长状态。从2017年PPP市场总体成交情况、中标项目社会资本情况以及成交项目基本因素等方面对中国PPP市场进行分析发现：

总体成交情况

2017年，在各个领域共成交3269个项目，总投资规模达到4.7万亿元，分别为2015年、2016年成交金额的4.9倍和1.5倍。2017年新疆地区成交项目规模最高且项目数量最多，共314个项目，成交规模超过了5000亿元。从项目类型来看，交通运输类项目和市政工程类项目成交规模及数量依旧保持领先，分别有1.6万亿元和1.3万亿元的项目成交，共占据了总成交规模的61%。

中标社会资本情况

无论是从项目规模还是项目数量来看，建筑承包商都是当之无愧的主力军，斩获了2.8万亿元的项目，运营商在PPP市场的参与度也有所提升，中标项目共3266亿元。从中标社会资本所有权背景来看，国有企业中标项目规模达到了3.6万亿元，占总成交项目规模的77.1%，项目数量超过1800个，占总成交项目数量的55.8%。民营企业作为PPP市场的重要参与方，共成交项目1435个，约1.1万亿元，规模和数量占比分别为23.4%和43.9%。

项目基本要素

历年成交的PPP项目中共有3478个、5.59万亿元的项目已成立项目公司，社会资本从中标公示到设立项目公司平均历时为79.8天。成交的PPP项目中付费方式为可行性缺口补助类型的项目规模占比最高，为51%，其次为政府付费类项目，占比37%。2017年成交的PPP项目平均回报率为6.44%，较2016年平均回报6.62%下降了约0.2个百分点。2017年成交PPP项目平均建安下浮率为5.12%，比2015年的4.25%有所提升，但较2016年的5.74%有一定下降。

政策情况总结

2017年，PPP模式依旧是推动供给侧结构性改革的重要途径。各部委在多个领域的“十三五”规划中明确提出鼓励引入社会资本参与投资建设，并细化在已有领域的应用，尤其在农、林产业大力推进PPP模式的创新应用。《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开征求意见、国退民进、项目的合规性、付费与绩效考核挂钩、地方政府债务问题、央企投资收缩、资金投资监管从严等，是2017年政策的几大热点。

2017年是PPP理性规范之年，也是监管深化的一年，党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置。整顿PPP市场的“乱象”，引领中国PPP项目由量到质的转变是2017年度政策的着力点。2017年，PPP发展防风险的重要性愈发凸显，财政部强化地方债务管理，规范地方政府融资行为，详列政府购买服务负面清单，严禁利用PPP违规举债。PPP资产证券化、保险资金、专项债券，PPP融资途径在2017年进一步得到创新与规范。本轮PPP热潮中的央企被要求加强投资风险管控，规范参与PPP投资建设行为，政策上对民企参与PPP呈倾斜趋势。国务院将PPP立法提上日程，但是政府和社会资本平等合作的法律环境尚未完全建立，进一步强化监管、提质增效、完善法律环境等将是2018年PPP政策推进的重要方向。

PPP对宏观经济的影响

PPP模式已运用到了国家贫困县的基础设施等建设当中，对于精准扶贫有明显的推动作用，对当地的脱贫攻坚具有良好的促进作用。目前，贫困县PPP项目主要集中在市政工程、交通运输、城镇综合开发、生态建设和环境保护领域，符合国务院扶贫办2017年工作要点中“强化基础设施建设和危房改造”的要求。在产业发展方面，目前主要是旅游项目，建议后期立足本地资源禀赋，以市场为导向，多加注重农林、电商和科技等产业方面。从“一带一路”倡仪实施角度，“一带一路”建设必将催生大量的基础设施建设，但单纯的财政体系并不能满足基础设施建设的资金需求。基础设施的公益性也决定了其不可能全部由社会资本承担。PPP模式作为一种市场化的公共产品和服务供给方式，能够在基础设施领域发挥社会资本的资金、技术、管理和运营优势，并因此得以缓解政府财政压力，弥补投资不足，提高基础设施供给效率和质量，克服传统“公建公营”模式的弊端。毫无疑问，PPP模式将成为沿线国家共建“一带一路”特别是促进基础设施互联互通的重要推动力。另一方面，中国企业参与“一带一路”沿线国家PPP项目将面临诸多挑战，主要包括各国PPP法律制度差异较大，企业国际化不足导致的对东道国风土人情、技术标准等投资环境的不熟悉，以及政治风险、经济风险、社会风险等多种风险。

2018年中国PPP发展展望

2017年PPP发展从正向推动转向强约束，规范PPP发展中的不合规行为。从目前发展趋势来看，2018年会是PPP模式的规范发展关键年、可持续发展关键年，将在2017年整体层面约束的基础上，进一步细化完善PPP规范要求，防范PPP发展的隐性风险。

PPP管理机制

PPP法规细化完善

2017年《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）发布，但其内容的高位指导性与低位实操性均较低，从征求意见稿至其内容完善并发布，还有很大调整空间，短期内难以成型，并且该条例不能替代PPP顶层法律设计，因此，2018年PPP上位法可能继续缺位。

2018年PPP法律法规文件可能在2017年年中及年末出台的多项约束性政策的基础上，细化对PPP的约束及规范要求，从对PPP项目的前期合规，逐渐转向PPP项目中后期的绩效考核、项目监管、资产移交等运作机制完善。随着PPP落地项目数量的增加，加强对PPP实施全过程的合规管控。

严控财政承受能力10%红线

PPP项目的财政可承受能力分析通过评审是PPP项目落地的先决条件，严控10%红线有利于控制地方债务风险，打击违规变相融资行为。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（以下简称“92号文”）明确规定，未进入采购阶段，但所属本级政府当前及之后年度财政承受能力超过10%上限的，不适宜继续采用PPP模式。

目前，大量PPP项目落地，各地一般公共预算支持已基本逼近财承红线。随着滥用政府购买服务行为被强力约束，地方政府违规举债被禁止，使得政府违规行为大幅被限，10%红线又已成为PPP项目合规检查和入库的重要前提条件，因此，未来财承10%的红线将严格控制。

PPP信息全面公开

全国PPP综合信息平台是PPP信息公开的基础平台，92号文通过对综合信息平台的规范管理，提出对PPP项目的合规性要求。PPP项目合规性审查是对PPP信息和文件的全面审查，同时PPP项目信息全面公开有利于实现全社会的项目监督，提升社会公众的参与感，保障PPP项目的合规性。

目前，全国PPP综合信息平台存在信息更新不及时、项目信息不全面等情况，未来信息公开管理要求将进一步结合实操落实，全面公开PPP相关法律法规、政策文件、项目进展、专家库等信息，做好项目准备、实施等阶段信息公开工作。

社会诚信体系完善

2017年，多个政策强调加强社会信用体系建设，建立守信联合激励对象和失信联合惩戒对象名单制度。落实关于加强政务诚信建设的指导意见，完善政府守信践诺机制。《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》提出：建立健全PPP项目守信践诺机制，准确记录并客观评价政府方和民营企业在PPP项目实施过程中的履约情况。政府方要严格履行各项约定义务，做出履约守信表率，坚决杜绝“新官不理旧账”现象。民营企业也要认真履行合同，持续稳定提供高质量且成本合理的公共产品和服务。将PPP项目各方信用记录，纳入全国信用信息共享平台供各部门、各地区共享，并依法通过“信用中国”网站公示。将严重失信责任主体纳入黑名单，并开展联合惩戒。2018年有望在政府信用度监督和公开上有进一步提升，倒逼地方政府珍惜自身信用。

另一方面，社会资本的诚信体系也逐渐形成。全国31个省级建筑市场监管与诚信信息基础数据库与住房城乡建设部中央数据库已实现实时互联互通。2017年，住建部正式推出《建筑市场信用管理暂行办法》，对建筑市场信息的采集、使用、失信惩戒等方面都作了具体规定，特别强调了按照信用状况对企业实行分类监管，也意味着信誉良好将为企业带来实质性的利益。推行“四库一平台建设”，初步实现建筑市场“数据一个库、监管一张网、管理一条线”的信息化监管目标。

监管趋严促项目规范

2017年是监管大年，监管部门先后出台了系列PPP政策，对PPP发展进行约束与规范：财政部等6部门联合下发的《进一步规范地方府举债融资行为的通知》严禁地方政府变相举债，防止PPP项目异化；92号文以规范项目库为手段，强化绩效管理与融资管理；国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（以下简称“192号文”）着眼于央企的风险管控；资管新政致力于规范PPP项目资本金融资。各政策分别从项目流程、PPP项目合规性、项目融资等方面对PPP项目进行规范及管理，在明确PPP项目的边界与流程的基础之上正本清源，倒逼PPP发展道路与PPP的本质与目标相契合，从根源上控制项目执行过程中可能遭遇的风险隐患。

通过2017年大规模监管政策的出台，瞄准PPP发展中的痛点，实现“纠偏”与“回归初心”。而2018年则是2017年相关监管政策的落地期，需要在推行相关政策的同时发现落地过程中的问题，解决政策落地的难点，促进政策的稳步推行。同时，未来监管机制的健全与完善依旧是PPP管理机制中的关注重点，通过出台监管机制，规范PPP发展、纠正PPP乱象、管控相关风险，以推动PPP的理性发展。