中国45年环保史：在砥砺中前行！

五是环境管理机构由临时状态转入国家编制序列。1982年国家设立“城乡建设环境保护部”，内设环保局，从而结束了“国环办”十年的临时状态。1988年，环保局从城乡建设环境保护部分离出来，建立了直属国务院的“国家环保局”。至此，“环境管理”才成为国家的一个独立工作部门。以后环保总局、环境部是在这个基础上的延伸和发展。实践证明，确定了环境保护方针，制定了规划，还要有相应的机构和人去推动实施，否则一切将都落空。可以说目前环境保护机构在政府编制中是到位了。1993年，全国人大设立“环境与资源委员会”，全国政协也相应设立了“环境与人口委员会”。上行下效，各省、市、区也都相继建起这种机构，在国家各级管理层面上环境保护得到了重视。

第三阶段，环境污染加剧和规模化治理阶段。

把1993年至2001年这八年作为一个阶段看，是因为1993年是我国由计划经济向市场经济转轨的一年，也是中国环保历程中环境污染加剧和规模治理时期，是以总量控制为核心的环境保护制度开始落实和完善的时期。1992年小平南巡讲话后，中国掀起了新一轮的大规模经济建设，各地上项目、铺摊子热情急剧高涨，加之80年代全国乡镇企业的无序发展，致使中国环境污染到了一个无以复加的地步。许多江河湖泊污水横流，蓝藻大暴发，甚至舟楫难行，沿江沿湖居民饮水发生困难;许多城市雾霾蔽日，空气混浊，城市居民呼吸道疾病急剧上升。在这种情况下，国家环保部门启动了“三河(淮河、海河、辽河)三湖(滇池、太湖、巢湖)一市(北京)一海(渤海)”治理，通过制定区域和流域污染防治规划，实施重点污染物总量控制，拉开了规模污染治理的序幕。

一是开展规模工业污染防治。在控制环境污染中，把工业污染防治作为重点，通过淘汰落后产能，在“九五”至“十一五”其间，据不完全统计关闭淘汰污染严重的工矿企业17.7万多家;调整产业结构，大力推行清洁生产以及强化环境管理，污染物排放有了大幅度降低，工业污染控制取得重大进展。然而，在对大中型工业企业控制污染取得进展的同时，乡镇工业企业污染排放量急剧上升，环境污染形势由“点源”污染变成“面源污染”，这种污染集工业污染、城市污染、村镇生活污染和农田化肥、农药污染为一体，加剧了污染防治的难度。

二是开展规模流域污染防治。在这一时期，以“三河三湖”为重点，开始了规模流域污染治理工作。其中把淮河水污染治理作为重点。1989年2月，淮河流域发生第一次重大污染事故，100万人饮用水发生危机;1994年7月，淮河下游又发生特大污染事故，安徽、江苏150万人饮水困难。两次污染事故，促使国务院下决心来治理淮河污染，提出“一定要在本世纪内让淮河水变清”目标，并提出了相应的保证措施：第一，由国家环保总局和水利部牵头组成淮河水质保护机构，协调和部署对淮河污染的综合整治;第二，建立和健全淮河水质污染监测网，对各个断面的排污实行目标控制和总量控制;第三，在三年内关、停、并、转一批淮河沿岸污染严重、治理难度大的企业;第四，2000年前，流域内所有市、县都必须因地制宜修建污水集中处理设施;第五，制订淮河流域污染防治的有关法律和法规，尽快把淮河流域的污染防治纳入法制轨道。1995年8月，国务院签发了我国历史上第一部流域性法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》。1998年，国家环保总局宣布：在淮河流域1562家污染企业中，已有1139家完成治理任务，215家停产治理，190家停产、破产、转产，18家因治理无望被责令关闭。

那么，经过十五年的治理，今天的淮河水质状况究竟怎样了呢?据环保部的数据，2010年，淮河干流及31条支流，好于Ⅲ类水质的水体由1995年的8%上升到37.5%，劣于Ⅴ类的水体由1995年的55%下降到25%。离淮河干流和支流全面变清的目标，即大部分水体水质达到或优于Ⅲ类水质的目标，还任重道远。

人们常常把淮河治污与英国泰晤士河治理相比。要知道，淮河要比泰晤士河大得多。英国从1850年修城市下水道，做治污准备，1950年建污水处理厂，至2000年泰晤士河大马哈鱼回归，历时150年。后50年共投入300亿英镑，约相当于今天人民币3000多亿元。可见流域水污染治理的艰辛。

三是启动重点城市环境治理。这一时期，围绕环境保护的重点城市，启动了大规模城市环境综合整治。期间相继评选出70多个“环境模范城市”，环境质量、环境状况显著优于一般城市。它们的经验说明，只要城市领导重视，摆上政府议程，真抓实干，是可以在经济发展的同时，建设一个比较好的环境。在这个期间，继续推动城市工业结构和布局调整，能源结构调整，治理城市工业污染的同时，开始规模建设城市污水治理设施，大气污染治理措施。1991年到2011年，城市污水处理率从14.8%提高到83.6%，生活垃圾无害化处理率从16.2%提高到79.8%，燃气普及从23.7%提高到92.4%，用水普及率从54.8%提高到97%。

1993年之后，我到全国人大环资委担任主任委员，全力参与到中国的环境法制建设中去，陆续修订了《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》，出台了《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》。其中《环境影响评价法》是立法方向的转变，也是环境管理方式的转变。从“先污染后治理”转向“先评价后建设”，预防在先，治理在后。西方国家的实践证明，实施环评制度后，环境污染形势开始明显好转，我也希望看到中国这种转变。诚然，环评法还要进一步充实，特别要强化法律责任条款。

第四阶段，环保综合治理阶段。2002年至2012年的十年间，经济高速增长，重化工业加快发展，给环境保护带来了前所未有的压力。是中国环境保护最为艰巨的十年。数字显示，从2001年至2010年十年间，中国GDP增长率达到10.5%，其中有6年是在10%以上。特别是从2002年下半年开始，各地兴起了重化工热，纷纷上马钢铁、水泥、化工、煤电等高耗能、高排放项目，致使能源资源全面紧张，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指标不降反升，没有完成原定的减少10%的目标，受到了社会各界的广泛质疑。2006年，虽然开始实施节能减排计划，但是重化工业扩张的势头仍然不减，污染物上升趋势难以遏制，终于在这一年，主要污染物排放：二氧化硫2588万吨，氮氧化物1523万吨、化学需氧量1428万吨、氨氮141万吨，达到了历史最高点。其后，中国政府进一步加大减排力度，并辅之以市场化手段，使得主要污染物开始逐步下降。但尽管如此，中国的环境质量并没有随之好转，污染事故仍然此起彼伏，由此引发的公众事件频繁发生。

近年来pm2.5闹得沸沸扬扬。就北京而言，有研究表明，pm2.5约60%来源于燃煤、机动车燃油、工业使用燃料等燃烧过程，23%来源于扬尘，17%来源于溶剂使用及其它。从国外大气治理的经验来看，细颗粒物污染的治理是一项长期而艰巨的过程，不仅要付出巨大的投入，还需要付出超常的努力。以美国为例，在经历了五十多年的治理，才达到目前的水平。我国细颗粒物污染面积如此之大，污染程度又如此严重，不要说达到国际卫生组织的标准，就是达到我国制定的标准，也需要一个更加艰巨的过程。不仅要下最大决心，更要付出超常努力，争取用十五至二十年的时间走完这一历程。

面对如此环境严峻形势，政府和相关部门在财税上试行了一些新措施：

一是全面推行特许经营制度。过去，污水垃圾处理厂都是靠政府投资建设经营，不仅进展慢，而且效益低，许多治理设施建而不运，建而不养，成了环保的摆设，没有发挥应有的环境效益。2002年，拉开了以推广特许经营制度为标志的市场化改革序幕。近十年来，民间资本、外资等社会资本进入到供水、供气、供热、污水垃圾处理等领域，打破了国有企事业单位独家垄断的局面，提高了生产效率和服务水平，推动了环境基础设施的建设步伐。据2011年5月《全国城镇污水处理信息系统》显示，全国共建成投运的污水处理厂3022座，比十年前增长了6倍，变化不可谓不大。其中采取BOT、BT、TOT等特许经营模式的占42%。

二是实行有利于环境的价格政策。近年来，在各种产品价格中逐步体现环境成本，污染物减排量也成了有价商品，可以出售和交易，这些做法为利用市场机制来保护环境开始走出路子。2004年出台的每度电1.5分钱的脱硫电价政策，很快使电厂脱硫如火如荼地开展起来。短短几年内，使全国脱硫机组装机容量占火电装机容量的比重从2004年的8.8%提高到2011年的87.6%。同样，2011年出台的每度电8厘钱的脱硝电价政策，垃圾焚烧上网电价激励等政策，为环境治理市场化开启了新路子。

三是实行有利于环境的税收政策。近年来，中国在税收制度绿化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于环境保护的税收优惠政策。比如，对节能环保企业实行所得税“三免三减半”政策，对污水、再生水、垃圾处理行业免征或即征即退增值税;对脱硫产品增值税减半征收;对购置环保设备的投资抵免企业所得税，等等。这些政策对推动环境治理无疑起到了重要作用。

四是实行环境的投资政策。中国环保投资近几十年来稳步增长，特别是近十年来，有了明显的增长。20世纪80年代初期，中国环保治理投资每年为25-30亿元，约占同期GDP的0.51%;到80年代末期，投资总额超过100亿元，占同期GDP的0.60%左右;“九五”期末的1995年，投资总额达到1010亿元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%大关，标志着规模的环境治理开始启动;“十五”期末的2005年，投资总额达到2388亿元，占同期国民生产总值的1.3%;“十一五”期末的2010年，投资总额又上升到6654亿元，占当年GDP的1.66%。在环保投资中，社会资本越来越成为环保投资的主体。但财政投资拉动作用却十分明显，往往起到四两拨千斤的作用。比如，1998-2002年，中国政府共发行国债6600亿元，其中安排650亿元支持967个城市环境基础设施项目，并拉动地方和社会资金2100亿元，建成了603个污水处理项目，新增污水处理能力5476万m3/d，22个中水回用项目，164个垃圾处理项目，新增垃圾处理能力8.5t/d。这是中国政府第一次大规模投资环境基础设施建设，并带来了长远的环境效益。2008年4万亿投资中就有2100亿投资于生态环境建设，短短三年内使城市污水处理厂座数增加63%，而在县城却增加了3.3倍。此外，为提高财政投资的效益，2007年起，中央财政实行“以奖代补”政策，带动地方财政资金1124亿元。

五是实行有利于环境的融资政策。2007年7月起，中国金融行业实施“绿色信贷”政策，国有银行和商业银行对绿色产业都给予了重点支持。截止2010年底，国家开发银行和国有4大银行绿色信贷余额已达14506亿元。国家开发银行作为国家政策性银行，对环境治理贷款力度尤为明显。“十五”期间，环境保护贷款发放额为1183亿元，占同期全国环保投资总额的14%;“十一五“期间，继续加大贷款力度，共发放节能减排贷款5860亿元，其中环保领域发放款3200多亿元，占同期全国环保投资总额的15%。与此同时，从事环境治理的环保公司还积极上市融资，据不完全统计，目前在国内A股、H股上市的国内环保公司达46家，2011年营收总额达到630多亿元。另外还有一些环保公司在香港、美国、德国、日本等地境外上市融资。

在这个期间，环境保护法制建设也取得了新进展。相继出台了《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等。到目前为止，中国已制定了8部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项，初步形成了适应市场经济体系的环境保护法律和标准体系。

我前面讲述的重点放在环境污染及其治理方面。在80年代至2010近30年来，在生态环境治理方面，像林业建设、草原保护、荒漠化治理、水土流失治理、湿地保护特别是生物多样性保护方面，都做了大量工作，取得了一定的进展。

第四阶段，把环境保护上升到战略高度

党的十八大以来，党中央把生态环境保护摆到如今这样一个战略高度，这在过去是不可想象的。

党的十八大以来的五年，是党和国家发展进程中极不平凡的五年。尤其是在生态和环境保护领域，正如党的十九大报告所指出的那样，“生态文明建设成效显著”“全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强，忽视生态环境保护的状况明显改变”

党的十九大报告提出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。以习近平同志为核心的党中央决心改变环境污染的状况，下这个决心是很不容易的。

总体上讲，虽然经济总量排名世界第二位，但我们还不是一个特别富裕的国家。在外国人看来，中国的经济实力还没有强大到足以将生态环境保护作为国家战略的时候。但在这种情况下，党的十九大报告提出，坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。这意味着党和国家将投入更多的精力、更大的物力财力来做生态环境保护工作，这是以习近平同志为核心的党中央对国家、民族可持续发展高度负责的精神的具体体现，也是对百姓期待的有力回应。

当年，曲格平曾提出经济建设、城乡建设、环境建设要同步规划、同步实施、同步发展的思路，这被国家作为建设方针发布实施，并确立了“谁污染谁治理”等八项环境制度，奠定了我国环境管理的基础。曲格平认为，以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设的态度，可以用“前所未有”来概括：重视程度、投入、出台的法律政策措施前所未有;同时，国际舆论对我国环境保护由批评指责到认可赞扬，这也是前所未有的。发展与保护的关系被重新审视，从相互排斥到相辅相成，这样的转变是生态环境保护最大的转机。

不仅如此，党的十九大报告中针对“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的部署全面细致，是一份详实的生态环境保护任务清单。

比如，报告提出，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

这是所有生态环境保护工作者的期待，也是实现美丽中国目标必须做出的变革。

(参考资料：中国环境保护四十年回顾及思考—曲格平在香港中文大学“中国环境保护四十年”学术论坛上的演讲节选、众说十九大：美丽中国必将呈现——访中华环境保护基金会名誉理事长曲格平(《  人民日报 》(2017年12月20日 04 版))

(人物简介：曲格平，教授，世界著名环境科学专家，曾任全国人大常务委员会委员，全国人大环境与资源保护委员会主任委员，中华环境保护基金会理事长，中国环境管理干部学院名誉院长。曲老是中国环境保护事业的主要开拓者和奠基人之一，也是中国环境保护管理机构的创建者和最初领导人之一。在环保界，他成就了多项第一：中国第一位常驻联合国环境规划署首席代表，第一任国家环境保护局局长。他一直构筑着中国环境法体系，心目中最大的使命，就是“让自然有法保护”。他被外界称为“中华环保第一人”、“中国的环境保护之父”。)