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1972年,周恩来总理决定中国派团参加联合国人类环境会议。这是中国恢复联合国席位后,参加的第一个大型国际会议。代表团由国家计委牵头,有外交、卫生、工业、农业、水利、能源、城市、科技和地方等部门的负责人或专家参加。我也有幸参加并见证了全球首次环境会议的盛况。中国代表团出席会议,举世瞩目。中国代表团提出的国家不分大小、一律平等、要尊重每个国家的主权,要支持发展中国家发展民族经济的努力等主张,受到发展中国家的普遍欢迎和支持,特别是为《人类环境宣言》修改作出了贡献。
不过,在当时“文化大革命”政治背景下,代表团出席会议的主导思想,不是去“取经”,而是去“斗争”的,始终绷紧了“阶级斗争”这根弦,在修改“宣言”中,也讲了一些偏激语言。代表团领导人战战兢兢,生怕在政治上犯错误。至于对会议讨论审议的环境与发展问题,并不是怎样关注。会后在写出席会议的汇报中,竟然没有一句会议中心主题—“发展与环境”的话,全是政治斗争的篇幅。今天看这份报告是极不可思议的事情,可当时就是这样做的。
就我个人来说,参加这次会议真正打开了一叶窗口,开阔了视野,了解到环境保护究竟是怎么一回事。认识到并不如极左思潮宣扬的那样“社会主义没有污染”,而是“中国城市存在的环境污染,不比西方国家轻;自然生态方面的破坏程度,中国远在西方国家之上”。当会后把这个结论汇报给周恩来总理时,得到了他的认可。他甚至还说,他担忧的问题还是发生了。周总理立即指示,要开一次全国的环保大会,介绍国际环境形势,更要探讨中国环境保护问题。
1973年8月召开全国环境保护会议。
中国召开第一次环境保护会议,是斯德哥尔摩会议在中国开花结果的产物。其时,各地方和有关部委负责人、工厂代表、科学界人士300多人参加了会议。会议通过摆环境污染事实,分析其危害,提高了对环境保护的认识。会议后期,周总理决定在人民大会堂召开万人大会,在全社会来普及环境保护意识。在文化大革命极左思潮统治下,能召开环境保护这样的会议,允许人们在那里议论“中国社会主义的黑暗面”,真可称为一个奇迹。这一切都是在周总理的运筹下进行的。这次会议解决了几个主要问题:一是对中国环境污染有了一个初步认识,中国不是没有污染,而是有些方面还相当突出;二是通过了中国环境保护方针即:“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”。三是通过了《关于保护和改善环境的若干规定》,对十个方面的环境保护工作提出了要求,并做出了部署。
全国环境保护会议之后,迅即成立了国务院环境保护领导小组,下设办公室,我是办公室负责人之一。办公室成立后,督促各地成立相应的环保机构,对环境污染状况进行调查评价,开展以消烟除尘为中心的环境治理。同时,对污染严重的地区开展了重点治理,包括官厅水库、富春江、白洋淀、武汉鸭儿湖以及北京、天津、淄博、沈阳、太原、兰州等城市大气污染治理。其中,官厅水库和桂林漓江环境治理决心最大,成效也突出,为今后的江河和城市污染治理摸索出一些经验。
周恩来总理以他的远见卓识,敏感地意识到环境问题的严重性,以及对于未来中国的紧迫性,适时地抓住这个问题,未雨绸缪,开启了中国环境保护事业的航程。所以说,周恩来总理是中国环境保护事业的开创者和奠基人。
第二阶段,环境污染蔓延和环境保护制度建设阶段。
从1979到1992的14年,是中国环境保护事业第二个历史时期。1979年是一个标志性年份。从这一年开始,中国开始实行改革开放政策,经济发展由此驶上高速增长的轨道,并迎来了长达33年的高速增长期。也是在这一年,《环境保护法》正式颁布,标志着中国环境保护开始迈上法制轨道。据有关资料显示:一些西方发达国家是何时制定“环境基本法”的呢?美国是1970年,日本是1967年,法国是1976年,英国是1974年,瑞典是1969年。就时间而言,中国环境基本法建设与一些发达国家也晚不了几年,其差别是在“有法不依”上。期间中国环境保护的理论体系、制度政策体系、法律法规体系和管理体制开始形成,初步确立了中国特色的环境保护道路。举其要点如下:
一是确立了环境保护的基本国策地位。20世纪80年代初,通过对国情的分析,我们认为,环境保护事关自然资源合理开发利用,事关国家的长久发展,事关群众的身体健康,是强国富民安天下的大事,应该立为国策。我们将这一想法向时任常务副总理的万里进行了汇报,他当即表示,要象计划生育一样,环境保护也应立为一项基本国策。在1983年第二次全国环境保护会议上,时任副总理的李鹏代表国务院宣布,环境保护是中国的一项基本国策。国策地位的确立,使环境保护从经济建设的边缘地位转移到中心位置,为环保工作的开展打下了一个坚实基础。与此同时,为落实环境保护基本国策,国务院制定出台了“同步发展”方针,即“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”战略方针,摒弃了“先污染后治理”的老路,体现了走有中国特色环保之路的要求。与国际上20世纪80年代后期提出的可持续发展战略是遥相呼应的,并更加切合中国的实际。
二是制定了环境保护的政策制度体系。1989年,在第三次全国环境保护会议上,提出了环境保护三大政策和八项管理制度,即预防为主、防治结合,谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策。同时还出台了包括三同时制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。
强化环境管理政策,是我国环境政策中最具特色的一条。上世纪80年代我国环境已经面临比较严峻的形势,在科技发展水平不高,国力有限的情况下,不可能靠高科技、高投入解决环境问题。而据调查研究说明,造成环境问题特别是环境污染,重要原因是管理不善造成的。因此,最现实、最有效的办法,是靠政府采取行政的、法律的和经济手段,强化环境管理,以监督促治理,以监督促保护。实践证明这是一条富有成效的路子,是我国环保工作在指导思想上具有历史意义的转变,如果没有这种转变,环保工作将无所作为,环境形势将更趋恶化。
以上提到的这些政策和制度。先以国务院政令颁发,后以各项污染防治的法律法规加以肯定成型,变成法律制度,在全国加以实施。
三是构筑了环境保护法律法规和标准体系。1979年《环境保护法》首次颁布,1989年又作了修订。同期,还陆续制定并颁布了污染防治方面的各单项法律和标准,包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》;同时又相继出台了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等资源保护方面的法律,初步构成了一个环境保护的法律框架。
四是确立了可持续发展国家战略地位。1992年,联合国在里约热内卢召开了环境与发展大会,我有幸作为中国代表团副团长参加。会后,以中共中央、国务院名义颁布了《环境与发展十大对策》,首次在中国提出实施可持续发展战略。1995年,国家在制定“九五”规划中,明确将科教兴国和可持续发展战略作为国家战略。同时还颁布了《中国二十一世纪议程》,制定了中国实施可持续发展战略的国家行动计划和措施。
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