做市政环保基础设施PPP项目的必看！PPP项目论证阶段工作要点深入解析-第3页-北极星水处理网

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3物有所值评价

(一)有关政策规定

《操作指南》第八条要求“财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本”。

2015年12月，财政部还印发了《PPP物有所值评价指引(试行)》。其中：第二条指出“本指引所称物有所值(Value for Money，VfM)评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法”。附件还提供了《物有所值评价工作流程图》和《物有所值定性评价专家打分表》。第二十六条指出“定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本”。

国家发展改革委的政策性文件没有对物有所值评价做具体规定。

(二)主要质疑

国内对物有所值评价的讨论从未停止过。系统性的评述观点认为，物有所值评价作为一种技术工具，用于政府直接投资与PPP模式投资的方案比选，本身无可厚非。但目前的物有所值至少存在以下问题：

一是定性评价打分标准不清晰，全是“较好、好、一般、差、很差”，指标模糊，没有标准，全凭人为打分，很容易操纵，变得毫无意义。遇到真实案例，某项目第一次物有所值评价没通过，然后换一批专家第二次评，第二次专家勉强通过。估计如第二次再不通过，还会再开第三次，直到通过为止。定性评价如无法明确标准，至少应该列出几条否决清单，如出现某种情况，则定性直接不通过。否则，永远没有通不过的定性评价;

二是定量评价实际上是项目投资分析方法中的“比较净现值法”，就是比较在政府直接投资模式与PPP模式下，政府方在项目整个生命周期的财政支出现值哪个更少，少的就是优选方案。

目前定量分析模型，有个风险分担值，PPP模式有社会资本方分担风险，且PPP模式下政府方财政支出是分年支出，但其中关健指标如风险金额、双方风险分配比例、折现率没有明确的确定标准，或者标准弹性大，故定量评价也是很方便控制。当初评不通过，则只需要调加风险值总额与社会资本方分担风险比例和提高折现率，定量评价也一定可以过。那么物有所值对审批有意义，还是作为方案设计比选工具更有意义?

在英国物有所值评价也被作为使用PFI(Private Finance Initiative，英文原意为“私人融资计划”，在我国被译为“民间主动融资”，是英国政府于1992年提出的，在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式)模式的前置程序。但是，英国议会对此持怀疑态度。众议院2011年7月18日发布的针对PFI的第17次报告中，在基于众多案例反馈的基础上，指出已采用PFI模式的项目并没有实现物有所值：

一是即使从全寿命周期成本看，PFI模式也更贵，耗费了更多纳税人的钱;

二是如果不加以重大变革，不认为PFI能够提供物有所值;

三是物有所值评价中很多假设偏向于PFI模式;

四是在英国，传统上使用定量的物有所值评价，人们假装它是科学，但是后来认识到，这么做的效果完全取决于数据和假设的可靠性。

因此，应该在项目全生命周期的不同阶段开展物有所值评价。基本逻辑是，根据可行性研究报告编写实施方案，根据实施方案编写物有所值评价报告。可行性研究分为投资机会研究、初步可行性研究和详细可行性研究三个阶段，实施方案及其对应的VfM也主要有三个关键节点：

一是项目启动阶段，即PPP项目实施方案战略分析阶段(SOBC)，需要进行物有所值评价的定性分析，从正当性(Viability)、可取性(Desirability)和可实现性(Achievability)三个层面进行定性分析;

二是公开启动采购程序之前，PPP项目实施方案编制阶段(OBC)，需要进行项目的经济费用效益分析;

三是签署合同之前，即PPP项目实施方案最终确定阶段(FBC)，需要进行基于PSC的物有所值定量分析。

(三)我们的意见

物有所值是当前中国PPP界争议很大的话题，支持者与反对者都很多，我们是物有所值理念的支持者。物有所值的价值和意义在哪里?其实道理很简单，政府做事做决策，总要思考、分析、研判一下，这事值不值得做?怎么做更好?不能做赔本买卖，尤其涉及公共利益的基础设施和公共服务又是二、三十年的长期合作与运营。PPP项目需要严肃与认真对待，而严肃与认真就部分体现在物有所值与财政承受能力两个重要概念和理念上。

物有所值能否精准测算不是问题的关键，问题的关键是政府要有这个价值意识和理念自觉，并努力找寻定性与定量相结合的测评方法。物有所值的意义还体现在，它是合理回报理念和机制的制约因素，因为如果项目回报过高，物有所值可能就是负数了，因为物有所值=政府单干时的全部成本(包括融资、建设、运营成本)-PPP模式下企业全部成本(融资、建设、运营成本)-企业利润，政府运作项目可以没有利润，但如果企业获取的利润高到足以超出政企成本之差，物有所值就成了负数。

实务运作已经表明，具有一定管理难度和技术要求的行业如市政环保基础设施的垃圾发电与污水处理行业，市场化运作的企业在建设运营方面会表现出更高的效率。美国环保部门的统计数据表明，城市市政环保基础设施无论建设还是运营，平均来说市场化的企业的效率比政府部门的效率高15—20%，或者说市场化的企业较政府保密会有15-20%的成本节约，这个结论应该适用于中国。

基于此，我们至少可以得到两点有价值的结论：

一是合理回报应该低于政企效率之差或成本节约，这既是竞争博弈的结果，也是物有所值的要求;

二是如果政府通过有效的竞争机制选定了优秀的社会资本方，又设计了有效的激励约束机制，社会资本方始终表现出应有的效率但却始终只能获取低于政企效率差的合理回报(比如8-12%)，那我们就可以不用测评而得到物有所值的结论。

这里不难看出，物有所值体现在几个要素的叠加效应：优秀企业、有效机制、企业效率与合理回报。反过来说，如果企业不优秀或者机制无效率或者回报太高，都不可能是成功的PPP。物有所值不仅是测评出来的，更是选择、设计、合作与监管出来的。

原标题：罗桂连丨PPP项目论证阶段工作要点

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