做市政环保基础设施PPP项目的必看！PPP项目论证阶段工作要点深入解析-北极星水处理网

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摘要：污水处理项目实行的是“使用者付费+政府补贴”，而垃圾发电项目实行的基本上是政府付费，但从企业实际感受看，两者基本上都是政府付费。当然，垃圾发电项目，企业收入的大头来自中央支付的每度电0.65元的电价补贴。不过目前中央电价补贴出现了很多拖欠，有违PPP的契约精神。正是由于垃圾发电项目收入的2/3来自中央电价补贴，污水处理费的2/3来自居民交付的处理费，所以城市政府财政的支付压力不是很大。再加上环保监管力度的不断加大，绿水青山生态文明建设的普遍要求，都确保和强化了这两类PPP项目的财政支付安排和支付能力。但国家提出财政支付能力设限要求，地方政府认真计算、自我约束，避免发生支付问题和契约危机，也是必要和有益的。

正文：项目论证阶段主要涉及六个方面的重点工作：

一是项目前期准备工作;二是编制PPP项目实施方案;三是开展物有所值评价;四是开展财政可承受能力论证;五是起草PPP合同草案;六是方案论证与审批。

1项目前期准备工作

理论上，PPP合同着眼于运营期的服务采购，而不是固定资产的形成。PPP合同的重点是明确项目的实际产出要求，着重考虑项目全生命周期的运营成果，而不是项目的原始投入和所形成的构筑物。但是，大量PPP项目，需要依托新建的重资产、专用性的基础设施项目，绝对不同于采购某些市场充分竞争环境下的普通服务那么简单清爽，如餐饮、会务、办公、保洁等。

因此，PPP项目实施比传统服务采购要复杂得多。需要详细的项目准备和规划，合理管理采购流程以激励各投标人的充分竞争。还需要细致的合同设计以明确服务标准、分配风险并实现商业风险和收益之间的可接受的平衡。由此，要求公共部门拥有一些传统服务采购中通常并不需要的技能，也需要做好一系列前期准备工作。

PPP项目首先需要建成一项投资规模大、资产专用性强的基础设施资产，随后才有条件提供PPP合同所需要的最终产品与服务。由此，这类PPP项目必须遵循基本建设程序(见图1)，在取得开工许可证之前有大量流程严谨复杂、涉及各类审批审查程序、需要各类专业中介机构和评估评审机构参与、发生诸多成本费用的前期工作。很多前期工作应当在竞争性选择投资者流程启动之前就要做到位，才能有效确定项目合作边界条件，投资者也才有足够条件编制技术方案和商务方案，并进而进行成本测算编制财务方案和融资方案，从而形成合适的价格形成机制。在选定投资者并成立项目公司后，才有条件按计划推进项目实施，尽快取得开工许可启动项目建设。

图1 基础设施项目开工前的工作流程图

我们建议，PPP项目的前期工作要做到初步设计深度，即达到初步设计待批未批的程度。只是为了给未来的投资者及其成立的项目公司留下优化调整的空间，暂时并不批复初步设计。相关前期准备工作也要尽可能达到初步设计所需要的配套要求。在实施竞争性选择程序时，将政府方准备的待批初步设计资料和有关前期工作材料一并向潜在投资者开放，作为投资者编制响应性文件的技术基础，投资者可以根据自身专业经验和资源条件进行优化调整。

当前，很多已发中标通知书的所谓PPP落地项目，因为土地、环评等前期工作不到位，无法获得施工许可证，合同无法进一步实施，陷入违约甚至终止的困局。后果特别严重，教训极为深刻。

2编制PPP实施方案

(一)有关政策规定

《工作导则》第九条规定“纳入年度实施计划的PPP项目，应编制PPP项目实施方案。PPP项目实施方案由实施机构组织编制，内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。为提高工作效率，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案。实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见”。

《操作指南》第十一条规定：项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：

1、项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

2、风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

3、项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求改扩建需求和期满处置等因素决定。PPP模式的主要运作方式见表1。

表1 PPP模式的主要运作方式要素比较表

4、交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

原标题：罗桂连丨PPP项目论证阶段工作要点

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