干货｜我国碳市场交易规则分析及完善路径

3、碳金融工具：结合当前对碳市场的探索，目前碳金融工具主要分为交易类、融资类、投资类以及保险工具等。依托碳配额及项目减排量两种基础碳资产进行各类碳金融工具的开发，可以帮助市场参与者更有效地管理碳资产。此外，通过多样化的交易方式亦可以提高市场流动性，对冲未来价格波动风险，实现套期保值。

4、配额初始分配机制：配额的初始分配是指碳排放交易主管部门通过法定方式将排放配额分配给负有减排义务的主体。配额的初始分配关乎温室气体减排义务主体的积极性以及碳排放交易市场的流动性，因而对碳排放交易体系的有效运作至关重要，涉及配额的取得方式、分配方法、早期减排者的公平待遇、新进企业或设备的公平竞争、政府对碳排放交易市场的宏观调控等问题。

1）取得方式：根据控排单位取得碳排放配额是否支付对价，将配额分配分为有偿分配和无偿分配。从各试点的配额方案来看，我国碳排放配额初始分配方式目前主要采用混合方式：以无偿分配为主，有偿分配为辅。其中，上海、重庆、湖北碳排放配额初始分配则采用无偿分配的方式。

2）分配方法：如上所述，目前我国初始分配方式分为无偿分配和有偿分配两种。其中，无偿分配按照分配的参照标准不同又分为基于“祖父法则的分配”（grandfatheringallocation,GF)和基于“标杆法则的分配”（benchmarkingallocation,BM)。祖父法即按照控排单位的历史排放量（采用近几年的平均值）确定配额，适用于生产工艺产品特征复杂的行业，其优点在于计算方法比较简单，对数据的要求量小，但其缺点也很明显，比如变相奖励了过去排放量高的企业，对较早采取减排行动的企业有失公平，没有考虑到企业近期的经济发展状况，对于新进入的企业缺乏历史排放数据作为参考等等。杠杆法即以碳排放强度作为行业基准值，某行业的碳排放量代表某一生产水平的单位活动碳排放量水平，并用来作为碳交易中的配额初始分配参考指标，适用于生产流程及产品样式规模标准化的行业。[8]有偿分配主要分为拍卖和政府定价两种。我国每个碳交易所采取的配额分配方法不尽相同且较为复杂，其中七个试点地区的配额分配方式如下：[9]

天津：天津市的配额分配采取了祖父法则和标杆法则相结合的方式，对电力、热力采取标杆法则进行碳排放配额的初始分配，而对于其他行业则采取祖父法则。在采取祖父法则的同时，天津通过引入绩效系数对早期减排进行鼓励和补偿的做法值得肯定。之所以对电力和热力采取标杆法则，是因为按照实际产能分配和调整配额可以促使排放水平在基准以下的企业改进技术，在减少碳排放的同时减轻该行业的配额压力。

北京：北京碳排放配额的初始分配分为既有设施的碳排放配额分配和新增设施的碳排放的配额分配两种。其中，既有设施的碳排放配额分配根据行业不同分别采取基于祖父法的分配和基于标杆法的分配。对于2013年1月1日之前投运的制造业、其他工业和服务企业采取基于祖父法则的分配；对于供热企业（单位）和火力发电企业在2013年1月1日之前已投入运行的排放设施采取基于标杆法则的分配。北京的碳排放配额分配根据不同行业的特点采取了不同的分配方式，具有灵活性和可操作性等优势。但是，基于祖父法则的分配方法并没有考虑早期减排者的配额补偿问题，从而造成早期减排者获得的配额少于未从事早期减排者，有失公平。

上海：上海与天津、北京类似，也采取了祖父法和标杆法相结合的分配方法。不同的是上海对适用分配方法的行业部门的划分更加细化。对于电力、航空、机场和港口行业，适用标杆法则；对于工业行业和商场、宾馆、商务办公建筑及铁路站点行业，则适用有区别的祖父法则。其中，对工业行业允许分配配额给新增项目，而对商场、宾馆、商务办公建筑及铁路站点的新增项目没有纳入配额管理。

深圳：深圳的配额分配实质上采取了变通的杠杆法则。深圳为每个参与碳排放交易的管控单位制定目标碳强度，而标杆法则是针对整个行业制定目标碳强度。标杆法则确保了同一部门内的企业公平竞争，深圳的方案则因为注重同一部门内部不同企业特性（如减排潜力、技术水平、减排承诺等）而更加具有灵活性。

广东：广东省的碳排放配额虽然也采取祖父法则和标杆法则相结合的方法，但是并未明确两种分配方法的适用范围。此外，基于历史排放的分配方法也没有考虑到早期减排者的配额分配问题。

重庆：重庆的配额分配方案与以上几个试点明显不同，既没有采取标杆法则也没有采用祖父法则，而是创新地提出了“分配基数+配额调整”的全新思路。重庆的配额分配分为三步，即申报、分配和调整。

湖北：湖北碳排放配额实质采取了祖父法与变通了的标杆法则相结合的形式。湖北对于电力企业的配额分配分为两个步骤，第一步实际上是祖父法则的应用，第二步的增发配额中的标杆值类似于标杆法则中的部门平均单位发电量碳排放量。此外，祖父法则的适用也没有考虑到早期减排者的分配问题。

5、抵消机制与温室气体自愿减排交易：各试点均规定了核证自愿减排的抵消机制，即纳入碳排放交易的单位可以通过购买国家核证自愿减排量抵消其超额温室其他排放。抵消机制的设计进一步扩张了碳排放交易市场对国家核证自愿减排量的需求，进而激励了温室气体自愿减排项目的实施。各地区对于CCER的抵消能力做出了统一的规定，即1个CCER等同于1个配额，可以抵消1吨二氧化碳当量的排放，但各地区对于抵消比例和抵消条件的规定都有所不同，具体如下：

北京：重点排放单位可以使用CCER抵消其排放量，比例限制为不得高于其当年排放配额的5%，利用京外项目的CCER抵消排放，不得超过当年其核发配额的2.5%，并且优先使用河北省、天津市等预备级市签署了应对气候变化、生态建设、大气污染治理等相关合作协议地区的CCER。

上海：纳入配额管理的单位可以利用CCER抵消碳排放的比例不超过该年度企业通过分配取得的配额的5%，纳入配额管理的单位不得使用其排放边界范围内的CCER抵消。

天津：纳入碳排放交易的企业可以使用一定比例的CCER抵消其碳排放量，抵消量不得超过其当年实际碳排放量的10%，CCER没有地域、项目类型、排放边界等限制。

重庆：纳入企业利用CCER抵消碳排放的比例不得超过企业审定排放量的8%，对CCER的来源没有特别限制。

深圳：管控企业使用CCER抵消碳排放的比例不得超过初始配额的10%，管控企业不得使用其排放边界范围内的CCER。

广东：控排企业使用CCER抵消碳排放的比例不得超过初始配额的10%。用于抵消的CCER至少有70%产生于广东省内的温室气体自愿减排项目；控排企业不得使用其排放边界范围内的CCER抵消碳排放。

湖北：控排企业使用CCER抵消碳排放的比例不得超过初始配额的10%，CCER产生于湖北省行政区域内；控排企业不得使用其排放边界范围内的CCER抵消。

抵消比例的大小关系到企业减排成本和减排积极性问题，从国内外碳交易实践来看，自愿减排量的成交价格往往低于配额价格。由此，如果抵消比例过大，那么企业就偏向于购买CCER以抵消其超额排放，从而减排的积极性就会降低；如果抵消比例过小，那么企业就要购买高价配额或者加大减排，从而企业减排成本或压力更大。所以，抵消比例的设置应当均衡考量各种因素。此外，抵消条件越严格，纳入碳交易的企业的减排成本就越大，减排效果就越明显。相较于抵消条件严格的试点而言，抵消条件不作限制的试点内企业的减排成本相对较低、减排效果相对要差。

四、我国碳交易规则存在的问题与不足

从目前主要试点的运行情况来看，全国碳交易市场规则存在一些共性的问题和不足，主要表现为以下方面：

（一）全国普适的上位法缺位，政府令法律效力较低，约束力欠缺。七个碳交易试点中，只有北京和深圳出台了人大立法，其余地区均以政府规章形式对交易规则作出规定，法律位阶较低。同时因为各试点区的法令仅在试点地区产生约束力，无法兼顾非试点区及其他地区的实际，对跨区域碳交易具有一定约束，影响了全国碳市场的快速发展。《全国碳排放交易管理条例》作为全国碳市场的基础政策却因立法周期和立法程序等因素的影响，还迟迟未进入执行阶段，不利于碳市场减排目标的实现。

（二）交易机制的区别，导致交易市场间发展不均衡。各交易所立足本区域发展实际设计了独具特色的碳交易机制，包括配额分配机制、履约机制、存储和抵消机制。机制和规则的差异导致了各地方交易市场发展的不均衡，也增加了各试点之间联结实现全国统一碳市场的难度。首先，非统一的碳交易规则也在一定程度上提高了“碳泄露”和寻租行为发生的概率，扰乱碳市场正常运行秩序。例如上海是唯一同时推出三年配额的试点，为全国试点中交易品种最多的碳市场。由于上海允许配额的跨年结转，因此未清缴的年度配额在这之后依旧可以用于市场交易和未来两年的配额履约，导致在其他试点履约截至期间（交易量最为活跃时期）的7月、8月，上海却会连续出现交易量为零的情形。另，重庆特有的配额总量控制制度，允许企业实行配额申报，企业自主决定配额数量，政府只承担总量控制，亦导致了交易量持续为零的情况出现。其次，与碳交易发展相适应的规则的变化，同样易引起交易变动。广州碳交易中心在9月底出现交易价格新低，这种状况的出现基于广东省碳交易规则逐渐适应国际规则的发展趋势。我国在碳交易试点阶段配额以免费分配为主，有偿分配为辅，但根据国际惯例，随着碳交易的发展、碳规则的完善，有偿竞价将成为配额获得主要方式，广东省9月有偿竞价交易价为26元／吨，成交价则统一择取竞买成功者当中的最低申报价，造成交易价格新低。

（三）针对碳排配额交易，目前交易所规则都仅对分配方法做了原则性规定，但没有就无偿分配或有偿分配的具体标准和方法作出具有可操作性的具体规定。同时各交易所对于碳排放配额的初始分配方面，存在分配方法和标准不统一，公平性有待于进一步提升的问题。碳排放配额的分配方法和标准不统一，对于将来全国碳市场的建立也提出了非常大的挑战。碳排放权作为一种无形的、法律拟制的复合型权利，兼具公法权力和私法权利的双重属性，具有稀缺性的特征。根据科斯定理，权利的初始配置关系到整个碳交易市场效率的实现。区域总量控制的前提下，进行碳排放权的初始分配需要处理好公平与效率的关系。碳交易市场有一个总量市场，在建立这个总量市场之后，如何找到一个系统的分配模式，在企业之间公平分配碳排放权以何为标准和依据，是目前迫切需要解决的关键问题。

（四）各交易所仍未建立基于市场的价格机制，价格受诸多因素影响，碳交易的非市场化严重。目前各交易所碳排放权交易的完成仍以政府为主导，市场参与程度较低，市场调节作用较弱，政府的决策成为企业行动、碳交易市场变动的导向。因此无法形成真正的市场价格，造成了定价机制的缺失，从而造成碳价的不合理波动。市场的透明度较低，企业无法预知碳产品价格的变动，导致控排企业和投资者对碳交易市场的信心不足，大部分碳交易市场表现出流动性低、活跃度弱的特征。

（五）各交易所规则缺乏对于违约行为的有效惩罚机制，无法保障顺利履约。政府主导的碳交易活动的目的在于减少企业碳排放对生存环境的破坏；而企业参与碳交易的目的在于实现利益最大化。目的的不完全一致性，将引发企业的道德风险行为，在一定程度上佐证了碳交易惩罚机制存在的必要性。例如，2016年7月24日天津碳排放市场达到有史以来最低价17元每吨，造成这种低价的原因与天津对于不履约企业的惩罚力度差异直接相关。相比于国内其他试点省市，天津对纳入企业不履约行为的惩罚力度较轻，根据规定企业仅需负有限期内改正和无法获得优先融资等扶持政策责任，而其他试点省市在此之外还有其他惩罚机制。比如北京规定企业享有一定的宽限期，宽限期后企业仍不履约将被处以市场价格3-5倍的罚款。由此看出，必要的约束手段是保障碳市场平稳运行的必要措施，应完善各交易规则的惩罚机制。

（六）各交易所规则对于碳金融交易方面的规定存在许多不完善的地方。第一，碳交易所规则中缺乏对碳交易金融属性的确认，虽然各交易所规则中都规定了金融监管部门等相关行政部门可在本部门职责范围内参与碳市场监管，但碳市场主管部门与协管部门之间的协调仅是原则性规定，缺乏针对交易产品、交易方式和交易主体等具体监管职责内容的分配。这就无法充分覆盖和协调对创新碳金融产品、从事碳交易金融服务的中介机构和投资机构等的监管，造成了监管漏洞与合法性冲突。如碳现货远期交易，仅通过发改委的审核或者备案，缺乏明确的金融监管部门审查、批准程序，其产品的合法性以及监管权限存在疑问。第二，碳交易所实施的自律管理仅能在一定程度上实现市场参与者合法权益的保障和交易市场的有序运营，但是目前我国的碳交易所并非经过国务院或国务院金融管理部门批准设立从事金融产品交易的交易场所，在金融市场法律规范中没有被确认，因此可能存在碳交易所规则所涉及的金融交易的自律管理规则无法替代金融监管制度的风险。第三，目前碳交易所管理规则与金融监管规则无法有效衔接与协调，造成了交易产品、交易主体的合法性问题和监管冲突，而监管空白或重叠将最终引起潜在的金融风险。第四，相对于国家碳金融市场来说，我国碳金融面临各种风险，包括制度风险、政治风险、商业风险和一些不可抗力的风险。针对这些问题就迫切需要一些积极的碳金融工具应运而生来帮助人们尽可能地避免这些风险，同时也更好地拓展金融发展的进程，然而我国现阶段的碳金融工具创新还没有充分发挥这一作用。

五、完善我国碳交易所规则的建议

（一）建立完善的碳交易法律法规保障体系，使得碳交易的整个流程有法可依。结合实际，建立碳交易的相关法律法规体系，必然要将政策和制定结合起来。因此，在设计碳交易体制时，应当充分考量现行政策工具和相关法律制度，争取发挥协同效应，制定全面的综合性碳交易法规。只有从法律上将碳排放权的稀缺性、排他性、可交易性明确规定出来，才能使碳交易具有坚定的法律后盾。[10]

第一，在制定法律体系过程中应注意与其配套规则的规定，碳排放权交易涉及碳排放权的设定、分配与交易，而碳排放权设定与分配实际上同时也被纳入碳排放交易体系的企业设定了履约的义务，即碳排放权的权利主体同时也是碳减排义务的履约主体。碳减排义务对企业来讲是一种负担，根据《立法法》的规定，增加企业负担的行为应当由法律或行政法规加以规定，目前碳排放交易市场的立法位阶低，因此我国应通过法律或行政法规的方式制定碳排放交易管理条例，融合现有的《碳排放权交易管理暂行办法》和《温室其他自愿减排交易管理暂行办法》，并综合考量各碳排放交易试点的经验和我国的国情。除此之外，还应制定温室其他排放检测、报告和核证等方面的技术规范。

第二，完善碳排放交易一级市场法制，建立健全碳排放总量控制制度和碳排放配额初始分配制度。碳排放总量的控制要综合碳排放的历史数据、温室气体减排目标、行业企业的减排能力、经济和社会发展规划等各方面因素。此外，碳排放配额的初始分配应兼顾公平性和效率性的统一。

第三，建立健全碳排放权二级市场法制，促进碳排放交易体系良性高速运转。完善碳排放交易二级市场需要做好以下几方面：其一，在碳排放交易管理条例中明确规定碳排放配额以及核证自愿减排量的法律属性；其二，制定碳排放配额和核证自愿减排量交易的反不正当竞争及反垄断规则，促进碳排放交易的有序性和流动性。

第四，完善碳排放交易权的纠纷处理机制，目前《碳排放交易管理暂行办法》仅规定了碳排放单位就核查结果异议向主管部门申诉的权利，并未赋予单位诉权，对于碳排放交易的诉讼保障缺失。其一，对于配额分配纠纷的解决，碳交易主管部门与控排单位间的配额分配关系，实质是一种行政法律关系，对于分配不公的行为，属于具体行政行为，且该行为是由省级以上碳交易主管部门作出，符合行政复议前置情形。因此，若控排单位对具体行政行为不服时，应当向省级人民政府申请行政复议。对行政复议不服的，可以提起行政诉讼。其二，对于配额交易纠纷解决，碳交易主体间的配额交易行为，实际上是平等主体间的民事合同行为，应受民法、合同法等调整。其三，对于配额清缴是碳交易主管部门与控排单位的额配额清缴关系，实质上是不平等主体间的行政合同关系。控排单位过错导致的“能而不履约”或“履约不能”均属违约行为。对此，双方纠纷解决方式应通过和解、调解、仲裁、诉讼多种方式。

（二）协调各地交易所规则，建立与市场相适应的统一规范体系。规范体系覆盖的内容应包括：交易平台规范、配额分配规范、价格调节机制规范、抵消机制规范以及监督管理规范等。建立规范体系的过程中不能忽视各地区的客观差异性，应综合考量各地区的特点并予以协调。

建议将规范体系分为可统一规则和需差异规则。可统一规则是指在全国碳市场可以实行统一标准，不会基于各区域差异而无法推行的规则。就目前而言，可尝试设立统一规则的事项包括:统一交易平台规则；价格限度；遵约机制；抵消机制。这些规则的统一将有利于提高碳交易的效率，降低碳交易成本。需差异规则基于全国碳市场建立规则如果违背区域差异现实，将可能产生与建立全国市场背道而驰的不利后果，所以一些规则应结合地区特点有适当差异，这类规则主要为:碳配额总量、碳配额分配。

（三）完善碳交易监管机制，建立有效的惩戒机制：(1)应建立碳排放登记报告制度。所有取得可交易的排放许可证的实体都必须进行申报登记。(2)完善环境管理监测系统。为了提供全面准确的排放数据给企业和环境管理部门，建立排放源连续排放监测系统。建立排放许可证跟踪系统，准确掌握排放源的排放信息和排放许可证信息。(3)引入碳交易核证制度。引入合格的核证主体对排放权交易产品进行核证，保证排放权指标的质量。(4)建立碳交易监测体系。建立污染源基础数据库信息平台、排放指标有偿分配管理平台、污染源排放量监测核定平台、污染源排放交易账户管理平台等。（5）建立企业排放台账制度，全面管理参加有偿分配和排放交易体系的污染源，保障碳排放在有效的监控之下。（6）加大对超标排放行为的查处，加大处罚力度，促使企业自觉减少排放，实现总量控制和环境保护的总体目标。（7）要及时查处滥用转让权，以及非法转让排放权的买卖行为，规范转让过程中的一些无序现象，确保排放权在二级市场上能够正常交易。

（四）各碳交易机构应当细化碳金融产品交易过程中对参与主体资质、产品与交易方式的审核、批准程序的规则。应当划分碳市场行业监管与金融监管各自的职责范围以及相互直接协同监管时的程序规则并明确控排企业等交易主体在涉及金融交易，以及碳交易产品在采取金融产品形式或交易方式时，应当经由碳市场主管部门和金融监管部门进行共同审批、备案、监督等，以此实现对碳市场交易与金融交易的综合风险防范。[11]

现阶段我国碳交易领域的发展存在着诸多挑战，例如碳交易相关的法律法规不健全、各交易所规则的差异导致各地碳交易市场发展的不均衡、碳交易的非市场化严重尚未形成有效的交易价格机制等，但同时碳交易领域更面临着巨大的机遇。在这种情况下，应该加快完善碳交易制度，解决目前碳交易发展中存在的不足和问题，构建健康有序的碳交易体系，从而推动低碳经济的大力发展，突破我国经济发展过程中资源和环境瓶颈性约束，实现可持续发展的目标。

[1]凤凰咨询网，《中国碳排放2030年左右达峰值》http://news.ifeng.com/a/20150701/44079722_0.shtml.

[2]新华网:习近平、奥巴马.(2015年9月26日).中美元首气候变化联合声明http://news.xinhuanet.com/politics/2015-09/26/c_1116685873.htm

[3]《“十三五”控制温室气体排放工作方案部门分工》http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201706/t20170621_851905.html

[4]吕忠梅/王国飞：《中国碳排放市场建设：司法问题及对策》，载于《甘肃社会科学》(兰州)2016年第20165期

[5]碳排放交易网，《统一碳市场暗藏商机》http://www.tanpaifang.com/tanjiaoyi/2016/0906/56129.html.

[6]历史法（又称“祖父法”，简称GF）即按照控排单位的历史排放量（采用近几年的平均值）确定配额

[7]基准法（又称“杠杆法”，简称BM）即以碳排放强度行业基准值，某行业的代表某一生产水平的单位活动水平碳排放量，来作为碳交易中的配额初始分配参考指标

[8]北京环境交易所、北京绿色金融协会编制《北京碳市场年度报告2016》

[9]参考王彬辉：《我国碳排放权交易的发展及其立法跟进》，载于《时代法学》(长沙)2015年第20152期

[10]参考曹明德、刘明明、崔金星：《中国碳排放交易法律制度研究》

[11]李从刚；《碳金融本土化与中国碳金融体系的构建》