干货｜我国碳市场交易规则分析及完善路径

一、碳交易概述

碳排放交易简称碳交易（Flexiblemechanisms），是为促进全球温室气体减排而采用的市场机制，系温室气体排放权交易以及与之相关的金融交易活动的总称。由于二氧化碳在其中占了主导地位，所以称为碳交易，其相关市场则为“碳市场”（carbonmarket）。

同股票和债券市场，碳市场亦分为一级市场和二级市场。其中，一级市场是发行市场，二级市场是交易市场。一级市场创造碳排放权配额和项目减排量两类基础碳资产（碳信用）。碳配额的产生主要通过免费分配和拍卖两种途径；项目减排量的产生则需根据相应方法学完成项目审定、监测核证、项目备案和减排量签发等一系列复杂的程序。当碳配额或项目减排量完成在注册登记簿的注册程序后，就变成了其持有机构能正式交易、履约和使用的碳资产。二级市场是碳资产现货和碳金融衍生产品交易流转的市场，亦是整个碳市场的枢纽。二级市场又分为场内交易市场和场外交易市场（OTC）两部分。场内交易是指在集中的交易场所（如经认可的交易所或电子交易平台）进行的碳资产交易，这种交易具有固定的交易场所和交易时间，公开透明的交易规则，是一种规范化、有组织的交易形式，交易价格主要通过竞价等方式确定；场外交易又称为柜台交易，指在交易场所以外进行的各种碳资产交易活动，采取非竞价的交易方式，价格由交易双方协商确定。二级市场通过场内或场外的交易，能够汇聚相关市场主体和各类资产，从而发现交易对方、发现价格，以及完成货银的交付清算等。此外，二级市场还可以通过引入各类碳金融交易产品及服务，提高市场流动性，为参与者提供对冲风险和套期保值的途径。

二、我国碳交易发展现状

随着经济的快速发展，我国的温室气体排放量也急剧增加，从1980年的少于15亿公吨到2017年超过100亿公吨。为了应对与日俱增的减排压力，加快向绿色和低碳经济转型的步伐，实现可持续发展，我国政府制定了一系列碳约束目标。其中二氧化碳排放在2030年左右需达到峰值，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年需下降60%～65%。在此背景下，我国碳交易市场也逐步开始建立。

(一)政策支持与规范

从“十二五”规划纲要，到十八届三中、五中全会决议，以及《生态文明体制改革总体方案》等，均对建立我国的碳排放权交易制度做出了相应部署，并且体现出我国的碳市场建设主要由国家发改委牵头的特征。

2010年10月，国务院发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发[2010]32号）中首次提出，要建立和完善主要污染物和碳排放交易制度。

2011年10月，国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（发改办气候[2011]2601号），批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点工作。文件强调各试点地区要着手研究制定碳排放权交易试点管理办法，明确试点的基本规则，测算并确定本地区温室气体排放总量控制目标，研究制定温室气体排放指标分配方案，建立本地区碳排放权交易监管体系和登记注册系统，培育和建设交易平台，做好碳排放权交易试点支撑体系建设，保障试点工作的顺利进行。

2011年12月，国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》（国发[2011]41号），提出“探索建立碳排放交易市场”的要求。

2012年6月国家发展改革委印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（发改气候[2012]1668号），同年10月印发《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》（发改办气候[2012]2862号），两个规范性文件为CCER（自愿减排量）交易市场搭建起了整体框架，对CCER项目减排量从产生到交易的全过程进行了系统规范。

2012年11月，具有里程碑意义的“十八大”报告要求，积极开展碳排放权交易试点。

2013年11月，十八届三中全会的决议进一步明确要求，推行碳排放权交易制度。

2014年12月国家发改委颁布了《碳排放权交易管理暂行办法》（国家发展和改革委员会令第17号），明确了全国统一碳排放交易市场的基本框架。

2015年9月，习近平主席在《中美元首气候变化联合声明》中正式宣布，将于2017年启动全国碳排放交易体系，覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等六个重点工业行业。[2]

在2015年12月召开的巴黎气候大会上，习近平主席重申我国将于2017年建立全国碳交易市场，表明了中国政府将通过建立全国碳交易市场来减少温室气体排放、应对气候变化的决心。

2016年1月11日，国家发展改革委办公厅发布了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》（发改办气候[2016]57号），旨在协同推进全国碳排放权交易市场建设，确保2017年启动全国碳排放权交易，实施碳排放权交易制度。同年3月，《碳排放权交易管理条例》送审，并被国务院办公厅列入立法计划预备项目。

2016年4月22日，中国签署《巴黎协定》，承诺将积极做好国内的温室气体减排工作，加强应对气候变化的国际合作，展现了全球气候治理大国的巨大决心与责任担当。

2016年8月31日，中国人民银行、财政部、发展改革委等联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》。意见强调，要发展各类碳金融产品，促进建立全国统一的碳排放权交易市场和有国际影响力的碳定价中心，有序发展碳远期、碳掉期、碳期权、碳租赁、碳债券、碳资产证券化和碳基金等碳金融产品和衍生工具，探索研究碳排放权期货交易。

2016年10月27日，国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》（国发[2016]61号）中指出，到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放要比2015年下降18%，碳排放总量得到有效控制。方案强调建立全国碳排放权交易制度，启动运行全国碳排放权交易市场，出台《碳排放权交易管理条例》及有关实施细则，各地区、各部门根据职能分工制定有关配套管理办法，完善碳排放权交易法规体系，2017年启动全国碳排放权交易市场，到2020年力争建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳排放权交易市场，实现稳定、健康、持续发展。

2017年6月21日，国家发展改革委办公厅印发了《“十三五”控制温室气体排放工作方案部门分工》的通知。通知再次明确和要求2017年启动全国碳排放权交易市场，到2020年力争建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳排放权交易市场。[3]

2017年12月18日，国家发展改革委印发的《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》的通知。通知中强调，建立碳排放权交易市场，是利用市场机制控制温室气体排放的重大举措，也是深化生态文明体制改革的迫切需要，有利于降低全社会减排成本，有利于推动经济向绿色低碳转型升级。

我国碳市场目前仍处于探索和完善阶段，在国家碳市场建设初期，政府的引导、监督等必要行政干预对于减少和化解碳市场中存在的盲目性、局限性是不可或缺的。[4]

(二)碳交易机构

碳交易机构的设置对于我国尚不成熟的碳市场的发展十分重要。一方面，碳交易机构（目前主要形式体现为交易所）通过固定的交易场所安排，交易会员资格的把控，以及明确的交易产品和交易规则设定，能够有效的降低交易的风险；另一方面，碳交易机构作为独立的中介，为碳交易的买卖双方构建了便利的交易机制，从而降低交易成本。此外，碳交易机构还承担着宣传减排政策，撮合碳融资，推动低碳发展的使命。如上所述，从2011年起，我国在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳等七个省市开展碳排放权交易试点，并对应成立了7家碳交易机构，且于2014年全部启动上线交易。根据国家发改委提供的统计数据，7个碳交易试点共纳入排放企业和单位超过1900家，分配的碳排放配额总量合计约12亿吨。[5]截至2017年底，累计成交量突破2亿吨，累计成交金额超过47亿元人民币。并且，几年时间内，7个碳交易试点完成了数据摸底、规则制定、企业教育、交易启动、履约清缴、抵消机制使用等全过程，并各自尝试了不同的政策思路和分配方法。

目前，已获正式备案的国家温室气体自愿减排交易机构（碳交易所）达到九家，包括：北京环境交易所、天津排放权交易所、上海环境能源交易所、广州碳排放权交易所、深圳排放权交易所、重庆联合产权交易所、湖北碳排放权交易中心、四川联合环境交易所、福建海峡股权交易中心，其中最后两家为非试点地区交易机构。九家碳交易机构结合地区实际，在市场体系构建、配额分配和管理、碳排放测量、报告与核查等方面进行了深入探索。2017年12月19日，国家发改委组织召开了全国碳排放交易体系启动工作新闻发布会，宣布全国性碳排放权交易体系已完成了总体设计，并正式启动。确定由上海牵头组建碳排放权交易系统，湖北牵头组建注册登记系统，北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳市共同参与系统建设和运营。

三、我国碳交易规则比较与分析

本节以交易参与主体、交易方式、交易产品、碳金融衍生工具、碳配额总量结构、配额初始分配机制、自愿减排量（CCER）抵消机制等层面为切入点，对目前的国内九家碳交易所的交易规则进行详尽的比较研究与分析，以从中发现和认识我国碳市场目前交易规则的缺陷及弊病，并希望为建立与完善全国碳市场寻求策略与路径。各交易所规则的主要内容如表1所示：

表1:我国碳排放交易所规则比

根据上述规则比较，对目前我国交易所规则涵盖的主要内容，归纳分析如下：

1、交易主体：目前国内九家碳交易机构碳市场交易主体均包括交易会员／自营会员（主要是重点排放单位）和综合类/经纪类会员。对于综合类/经纪类会员，天津碳市场设置的门槛最高，除要求是依法成立的中资控股企业且全国营业网点不少于20家外，综合类会员的注册资本不低于1亿元人民币，经纪类会员的注册资本不低于5000万元。深圳市场设置的门槛则最低，对于综合类／经纪类会员均没有注册资本的要求。对于自愿参与碳交易的参与人或其他自营类机构，北京市碳市场设置的门槛最高，注册资金要在300万以上。会员类型包括机构或自然人。其中，对于自然人，北京碳市场要求亦最高，不仅要求金融资产不少于100万元人民币，还对交易人户籍做出了一系列限制。其他碳交易机构（重庆除外，要求个人金融资产在10万元以上）均对自然人金融资产不作要求。

2、交易产品：目前碳交易市场仍处于发展初期，故各机构的碳交易产品主要以现货交易为主，仅限于碳排放配额和核证自愿减排量（CCER），以及在此基础上发展的碳金融工具。

1）碳排放配额：根据《碳排放权交易管理暂行办法》，在国家发改委确定的国家及各省、自治区和直辖市的排放配额总量的基础上，省级发改委免费或有偿分配给排放单位一定时期内的碳排放额度，即为“碳排放配额”，也就是该单位在一定时期内可以“合法”排放温室气体的总量，1单位配额相当于1吨二氧化碳当量。碳排放量由省级发改委自行监测、报告，以及第三方核查，来确定该企业的实际碳排放量，排放单位根据其经核查认定的碳排放量履行配额清缴义务。如果经确认的实际排放量超过配额的部分，排放单位需要向有剩余额度的企业购买，多余部分可以出售，也可以在后续年度使用。按照各试点地区的相关规定，如果排放单位未能按时完成配额清缴义务，省级发改委将施予罚款等行政处罚、通报公布违法行为或取消该单位的政策支持待遇等。

2）核证自愿减排量：即所谓的国家核证自愿减排量（CCER），是指经国家自愿减排管理机构（国家发改委）签发的减排量。根据《碳排放权交易管理暂行办法》及各试点地区交易规则，重点排放单位可按照有关规定，使用国家核证自愿减排量抵消其部分经确认的碳排放量。CCER作为碳交易市场的补充机制，是具有国家公信力的碳资产，可作为国内碳交易试点内控排企业的履约用途；也可以作为企业和个人的自愿减排用途。企业或者个人通过自愿购买碳减排量以减少碳足迹、培养低碳理念，同时帮助环保产业的发展、提高企业的社会责任形象。

碳配额的分配和履约基本上属于强制性减排措施，而开发和管理核证自愿减排量则属于自愿减排。根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》及《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》，CCER的生成主要包括以下环节：

（1）业主按方法学准备项目设计文件(PDD)和申请材料；

（2）委托经备案的第三方审定机构开展项目审定；

（3）国家发改委对通过审查的项目批准备案；

（4）业主按照设计文件开展工作，按方法学要求进行监测；

（5）产生减排量后，委托经备案的第三方核证机构开展减排量核证；

（6）国家发改委对通过审查的项目减排量备案签发。

一个CCER项目从开发到最终减排量备案，最短需要8个月，从已经完成的项目来看，一般都在10个月以上。