深度解读 | 深圳PPP细则的要点和亮点

近日，为贯彻落实国家深化投融资体制改革、规范有序推进政府和社会资本合作(以下简称PPP)的工作部署，进一步规范深圳市PPP项目的操作流程，深圳市发改委、财政委牵头会同各相关单位研究制定了《深圳市政府和社会资本合作(PPP)实施细则(试行)》。中国投资咨询有限责任公司专家对该细则进行了解读。

中国投资咨询有限责任公司产业咨询与投资事业部杨宁认为，该细则系统、全面的明确了政府和社会资本合作中的一系列相关程序及事宜。在此之前，已有多个省、市相继发布了实施细则，相比细则中的具体内容，深圳市发布的时间及背景更值得关注。

在财政部政府和社会资本合作中心网站可以查到，截止目前深圳市在储备清单中没有项目，在管理库中仅有海绵城市一个项目，对比全国自2014年掀起的PPP热潮，深圳是少数几个保持温和的市场。深圳市选择PPP在强监管背景下，逐步进入“规范、提质、增效”新时期这一时点发布实施细则，其转变观念、坚定推动PPP发展的信心可见一斑。

深圳市充分利用后发优势，除在细则中详细规定了PPP项目的全流程相关事宜，单独开辟“综合信息管理系统建设”与“支持保障”章节，体现出深圳市对PPP发展的独到见解。

1、建立综合信息管理系统，可有效实现PPP项目全生命周期监管、风险预警与防控、信息公开与共享，通过设立不同的分项库，力争实现PPP相关全部信息的无障碍共享，最大限度提升PPP的效率与效用。

2、针对PPP项目推进过程中遇到的一些难题，明确支持的态度，力争打消政府内部、社会资本、金融机构的疑虑，形成合力推进PPP健康发展。

相信随着实施细则的推出，深圳市PPP发展有望迎来一波升温，为目前的PPP市场注入新的活力。

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监吕澧认为，2017年9月深圳印发《开展政府和社会资本合作的实施方案》，9个月后，深圳市发改委、财政委便联合发布《深圳市政府和社会资本合作(PPP)实施细则》（深发改规[2018]1号），特区政府的高效、先行先试特点再次彰显无遗。

经过近五年的快速发展，国内各地PPP市场、制度日益完善。纵览深圳市实施细则，在取百家之长的同时，还对PPP项目信息管理、操作流程、部门监管等环节进行了细化和创新，但部分内容具体效果如何，有待实践检验。

一、综合信息管理系统建设与衔接

细则明确将由市发改委牵头建立市级PPP综合信息系统，除常规的项目库、专家库、咨询机构库外，还创新性地提出建设金融机构库、社会资本方库和PPP资料库。我们都知道，财政部PPP中心正花费大量精力和时间建设PPP综合信息平台，内容主要包含项目库、专家库和咨询机构库。因此深圳市提出的前三个信息库为人所熟悉，但后三个库尤其是金融机构库和社会资本方创新性极强，是财政部以及很多地方PPP管理部门正在努力的方向。

不过深圳提出的信息库建设和财政部综合信息平台是否有重复建设之嫌？深圳市发改委在随后的政策解读中说明，市项目库将与国家发改委、财政部项目库做好衔接。但如果各地均单独建设信息库，是否会造成工作重叠、资源浪费的情况，各级信息库的效力如何也未可知。

二、创新提出联席会议制

联席会议制有望解决目前各地PPP推广过程中常见的分工不明、互相推诿的情况。深圳市实施细则明确，联席会议由市领导任总召集人，市发展改革委、财政委员会为召集单位，成员单位包括市发展改革委、财政委、经贸信息委、科技创新委、规划国土委等多个与PPP实施相关部门。并明确由市发展改革委负责履行联席会议办公室职责，审查PPP项目建议书、PPP项目实施方案。

联合会议日程职责则主要包括，审议纳入备选清单的项目，审订纳入市年度重大项目计划的PPP项目、年度PPP项目实施计划，审订PPP项目合同、绩效评价结果及评估报告等。

三、细化PPP文件编制要求

如对PPP实施方案的编制，实施细则分类要求：1.采用财政资金直接投资及资本金注入的政府固定资产投资项目，原则上由行业主管部门在组织编制项目可行性研究报告的同时拟订PPP项目实施方案；2.采用财政资金投资补助及贴息方式的政府固定资产投资项目、全部由社会资本投资的固定资产投资项目和不涉及固定资产投资的项目，由行业主管部门直接组织编制PPP项目实施方案。

同时细则明确要求实施方案编制时重视潜在社会资本方的意见和建议，如项目涉及向使用者收取费用的，还应取得价格主管部门出具的相关意见。

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询经理马俊乐、韩潮认为，《实施细则》主要有以下三个亮点：

亮点一：PPP项目实施路径统一化、明晰化。自本轮PPP模式推广以来，发改委、财政部两部门就PPP模式的实施路径分别在传统基础设施领域和公共服务领域出台了一系列指导政策，虽然实施要点大致趋同，但具体操作流程还是差异较大。本次《实施细则》由深圳市发展和改革委员会、财政委员会联合印发，在地方政府层面破解了近年来PPP项目关于发改、财政部门不同操作流程适用问题的尴尬，统一了PPP项目的实施路径，同时对PPP项目的全流程各个环节进行细化，进一步明确了参与主体的职责分工，有助于PPP模式的常态化发展与规范化实施。

亮点二：联席会议制度设计有助于提高PPP项目实施决策质量。联席会议作为PPP项目的常设最高决策机构，专门负责组织领导和统筹协调全市PPP工作，研究决策PPP项目入库、重大PPP项目实施方案等问题，可积累当地政府已有的项目操作经验，提高PPP项目的决策质量。此外，对于同时有多个PPP项目计划实施时，能够合理安排项目实施次序，科学规划政府各年度的支出责任，有效利用一般公共支出预算支出10%的财政空间。

亮点三：鼓励“非经营性项目”、“准经营性项目”与“经营性项目”捆绑运作，提升了PPP项目实施的创新空间。自PPP模式推广以来，由于其公共产品的属性，PPP项目中能否有较强经营性的项目就备受争议。此前，财政部和国家旅游局联合发布的《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发〔2018〕3号）提出“推动项目实施机构旅游公共服务事项与相邻相近相关的经营性资源进行统筹规划。”经营性项目使用者付费的基础能够增强PPP项目对社会资本方的吸引力，此外“非经营性项目”、“准经营性项目”和“经营性项目”捆绑运作能减少非经营性、准经营性项目中的政府付费和可行性缺口补助责任。《实施细则》与文旅旅发〔2018〕3号文都明确指出在确保公共利益和保证公共服务供给的前提下，鼓励社会资本挖掘项目商业价值，将“经营性项目”打包进“非经营性项目”和“准经营性项目”已无实质上的障碍。

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询经理李秋怡认为，该细则强化了政府部门协同。过去不少政府职能部门反映，在PPP项目实施过程中的职责定位不清晰，监管边界不明，陷入了“不敢抓不敢放”的局面。该细则一是明确由市领导牵头，深圳市发展改革委、财政委、各行业主管部门及其他相关职能部门成立的市PPP联席会议负责组织协调和领导全市PPP工作，二是进一步细化各部门在PPP项目中的各项职能。权责更清晰、分工更明确，有利于PPP项目的规范化管理、高效率推进，形成了前所未有的部门合力。

该细则实现了多元主体管理。该细则进一步深化管理逻辑，从“管项目”延伸至“管多元主体”。在建立“项目库”的基础上，进而提出建立社会资本方库、金融机构库、咨询机构库、专家库，促进各PPP项目实施全流程多元主体的有序参与，为PPP项目实施提供全方位的专业支持。这里提出一点建议，当前很多PPP项目都已进入下半场，绩效管理能力成为PPP项目管理的核心内容。咨询机构库和专家库的建立应该更重视纳入后期在行业运营、绩效管理方面能够提供专业技术支持的机构和专家。

延伸阅读：

《深圳市政府和社会资本合作(PPP) 实施细则(试行)》政策解读