关于征求《陕西省生态保护红线划定方案 （征求意见稿）》意见的函

省发展和改革委员会、省工业和信息化厅、省财政厅、省国土资源厅、省住房和城乡建设厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅，各设区市人民政府，韩城市人民政府，杨凌示范区管委会：

划定并严守生态保护红线，是贯彻落实主体功能区制度、实施生态空间用途管制的重要举措，是提高生态产品供给能力和生态系统服务功能、构建生态安全格局的有效手段，是健全生态文明制度体系、推动绿色发展的有力保障。2014年1月，根据国家统一部署，我省及时启动生态保护红线划定工作，完成了《陕西省生态保护红线划定技术报告》。2015年5月，根据国家新修订的技术指南，编制完成了《陕西省生态保护红线划定方案》，2016年11月，经省政府第17次常务会审议通过，报环保部备案。

2017年2月，中办、国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(厅字〔2017〕2号)(以下简称“若干意见”)。根据《若干意见》要求，结合我省实际，省委办公厅、省政府办公厅印发了《陕西省划定并严守生态保护红线划定工作方案》(陕办字〔2017〕96号)，成立陕西省划定并严守生态保护红线工作领导小组。省环境保护厅、省发展和改革委员会联合印发了《陕西省生态保护红线划定技术方案》(陕环函〔2017〕914号)。成立陕西省划定并严守生态保护红线技术组，指导全省生态保护红线划定工作。各市根据中省要求积极开展划定工作，已完成了本辖区生态保护红线划定初步方案。在各市生态保护红线划定初步方案的基础上，按照国家对我省生态保护红线划定总体格局要求，省红线划定技术组编制了《陕西省生态保护红线划定方案》。现将《陕西省生态保护红线划定方案(征求意见稿)》印发你们征求意见。请结合工作实际认真研究，提出书面修改意见，于2018年4月28日前，将修改意见纸质版和电子版反馈省红线技术组办公室。

联系人及电话： 李英杰 029-85365510

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附件：1.陕西省生态保护红线划定方案(征求意见稿)

前言

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家和区域生态安全的底线和生命线。

陕西省生态保护红线划定不但关系自身发展质量和可持续发展，而且关系全国生态安全大格局，国家和省上均高度重视划定并严守生态保护红线工作。2014年1月，环保部下发了《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南(试行)》。根据国家要求，陕西省及时启动生态保护红线划定工作，完成了《陕西省生态保护红线划定技术报告》。2015年5月，新环保法颁布后，环保部对划定技术指南进行了修订。陕西省根据新修订的技术指南，编制完成了《陕西省生态保护红线划定方案》，经3次召开专家论证会并多次反复征求省直相关部门和各地市政府意见修改，2016年11月，方案通过了省政府常务会的审议，报环保部备案。

2017年2月，中办、国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(厅字[2017]2号)(以下简称“若干意见”)，要求以改善生态环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，按照山水林田湖系统保护的要求，划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间。根据《若干意见》要求，结合陕西省实际，中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅印发《陕西省划定并严守生态保护红线工作方案》(以下简称“工作方案”)。2017年12月，陕西省环境保护厅和发展改革委联合印发《陕西省生态保护红线划定技术方案》(陕环函 [2017]914号)(以下简称“技术方案”)。

根据国家关于生态保护红线划定工作的要求和安排部署，陕西省从保证质量和进度要求出发，研究制定了省、市两级划分，由上而下和由下而上相结合逐步完善整合的工作思路。依据《若干意见》、《生态保护红线划定指南》(环办生态[2017]48号)(以下简称“指南”)，省级研究制定全省生态保护红线划定工作方案和技术方案，确定全省生态保护红线宏观格局和大致比例。市级根据省上指导在确定生态功能极重要区和生态环境极敏感区基础上，结合当地实际，征询相关部门和县级意见，重点确定市域内生态保护红线具体分布、微观边界走向、法定禁止开发区等保护地范围和各类开发建设边界，保障红线的最后落地和勘界定标。划分生态保护红线过程中，省、市、县持续协调对接。最后形成边界准确、与相关规划、区划空间边界及土地利用现状相衔接的全省生态保护红线划定方案。全省生态保护红线总面积为65072.71平方公里，占全省国土面积的31.64%。主要包括秦巴山地中高山区、黄土高原、长城沿线以北等具有重要生态功能的区域。

陕西省生态保护红线划定不仅对进一步提升全省生态环境质量和生态系统服务功能，实现三秦大地“山更绿、水更清、天更蓝”具有重要意义，而且对保障国家生态安全，建设丝绸之路经济带具有积极的作用，为全省乃至全国贯彻落实主体功能区制度、开展国土空间综合规划、实施生态空间用途管制奠定了坚实基础，是健全生态文明制度体系、推动绿色发展的有力保障。

一、概况

(一)自然与经济社会概况

陕西省位于中国西北部，东经105°29′～111°15′和北纬31°42′～39°35′之间。辖区总面积20.56万平方公里。地域南北长，东西窄。东邻山西、河南，西连宁夏、甘肃，南抵四川、重庆、湖北，北接内蒙，是新亚欧大陆桥和中国西北、西南、华北、华中之间的门户，具有承东启西、连接西部的区位之便。

地势总特点是南北高，中部低，同时由西向东倾斜的特点也很明显。北山和秦岭把陕西分为三大自然区域：北部是黄土高原，中部是关中平原，南部是秦巴山区。境内山脉主要有太白山(海拔3771.2米)、化龙山(海拔2918米)、首阳山(海拔2720米)、终南山(海拔2604米)、华山(海拔2154.9米)、白于山(海拔1890米)、巴山(海拔1500～2000米)、子午岭(海拔1400～1885.3米)。

境内绝大部分河流为外流河，分属黄河、长江两大水系。其中在陕境内的黄河流域面积133301平方公里，有河流2524条，主要有二级河流渭河、无定河、延河，三级河流洛河、泾河。在陕境内的长江流域面积72265平方公里，有河流1772条，主要有二级河流汉江、嘉陵江，三级河流丹江、旬河、牧马河。

全省设10个省辖市和杨凌农业高新技术产业示范区，有4个县级市、74个县和29个市辖区。截止2017年年底，陕西省常住人口3835.44万人，比2016年增加22.82万人。2017年全省生产总值21898.81亿元，比2016年增长8.0%。高于全国1.1个百分点。其中，第一产业增加值1739.45亿元，增长4.6%，占生产总值的比重为7.9%;第二产业增加值10895.38亿元，增长7.9%，占比49.8%;第三产业增加值9263.98亿元，增长8.7%，占比42.3%。非公有制经济占生产总值的比重为54.1%;战略性新兴产业占比10.8%。完成地方财政收入2006.39亿元，同比增长11.9%，城乡居民人均收入分别达到30810元和10265元，增长8.3%和9.2%。

(二)区域生态地位

陕西省地处我国内陆腹地，地跨长江、黄河两大流域，是连接东西部地区的重要纽带。在国家“两屏三带”生态安全战略格局中地位非常重要，是国家黄土高原—川滇生态屏障、北方防沙带和大江大河水系的重要组成部分。

根据《全国生态功能区划》(修编版)、《陕西省主体功能区规划》，陕西省涉及3个国家重点生态功能区域：秦巴生物多样性保护与水源涵养功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区(陕北黄土丘陵沟壑土壤保持功能区、陕中黄土丘陵土壤保持功能区)和鄂尔多斯高原防风固沙功能区，是国家“两屏三带”生态安全战略格局的重要组成部分。涉及西安、宝鸡、咸阳、铜川、延安、榆林、汉中、安康、商洛、渭南等10市，总面积81000余平方公里，约占全省国土面积的40%。

根据《中国生物多样性保护优先区域范围》(环境保护部公告 2015年第94号)，陕西省涉及四个生物多样性保护优先区域：秦岭生物多样性保护优先区域、六盘山-子午岭生物多样性保护优先区域、大巴山生物多样性保护优先区域和岷山-横断山北段生物多样性保护优先区域。涉及西安、宝鸡、渭南、铜川、咸阳、延安、汉中、安康、商洛9个市61个县(区)，总面积83229.18平方公里，占全省国土面积的40.44%。

(三)主要生态问题

陕西地处我国中部偏北，生态环境脆弱，生态环境问题突出，多年来在生态保护和建设方面虽然取得了明显成绩，但与国民经济和社会发展的总体要求还有很大差距，生态建设与经济发展还不协调。部分治理区生态恶化态势趋缓但未得到根本遏制，生态保护与建设正处于关键时期。特别是面临的水土流失、湿地萎缩、物种灭绝等重大生态问题威胁国家生态安全，也是全省经济社会可持续发展的制约因素。

水土流失：陕西省是中国水土流失最严重的省份之一，秦岭以北为黄土高原腹地，是黄河流域水土流失最严重的地区。全省水土流失面积达11.9万平方公里，占国土面积的57.82%。年均土壤侵蚀量高达7.35亿吨左右。黄土高原多沙粗沙区治理十分迫切，现有1.4万平方公里粗沙集中来源区年产沙量高达3亿吨以上。水土流失是导致江河湖库泥沙淤积的重要因素，水库年均淤积4125万立方米。严重的水土流失导致土地退化，耕地减少，地力下降，影响江河安澜，威胁人民生命财产安全。

关中陕北资源型缺水：关中地处暖温带半湿润季风区，陕北地处暖温带半干旱季风区,属于资源型缺水区。关中地区人均占有水资源量和亩均占有水量分别只有全国平均水平的17.3%和15%。加上蓄水工程较少,调蓄能力差,供水保证率低,干旱缺水严重。陕北地区人均水资源占有量736立方米，仅占全国人均占有量的29.4%，属于重度缺水地区。加之丘陵沟壑纵横，降雨时空分布不均，区内水土流失严重，地表径流和河川径流变差大，水体污染等，缺水问题非常突出。

山地生态系统退化：陕西省生态环境十年变化调查与评估项目成果显示，全省森林总体呈现明显退化状况，2010年极重度退化面积占全省的39%、重度退化占56.4%、中度退化占4.2%、轻度退化占0.3%。从空间分布看，陕北森林的退化情况要好于关中和陕南地区，这主要是1999年以来的退耕还林政策的实施，陕北地区主要是实施人工造林，管理较好。森林的退化，导致其生态服务功能不能正常发挥，从而影响其对区域生态的支撑能力以及为人类社会提供的福祉。特别是陕南秦巴山地是国家重要的生态安全屏障，该区域森林退化情况不容忽视。

湿地萎缩、生物多样性面临威胁：《陕西省生态保护与建设规划(2014-2020年)》显示，全省湿地开垦与改造、泥沙淤积等现象依然严重，沿江、沿河、城市周边和半干旱区域湿地出现了大面积萎缩，生物多样性遭到破坏，鱼类资源状况令人担忧，秦岭细鳞鲑、川陕哲罗鲑、多鳞铲颌鱼等种群数量减少，北方铜鱼几乎灭绝，许多重要湿地已经部分或全部丧失生态功能。

矿产资源开采和采石等对生态系统的破坏：据调查，“十一五”以前，秦岭、渭北等沿山各区县有不少中小型矿山，有些矿山有手续，有些无任何手续，特别是山区村庄集体办的小型矿，大多无手续。长期乱开乱采,对区域生态环境的破坏是非常严重的。具体表现在影响区域景观,破坏植被,污染河流,形成崩塌、滑坡、泥石流,遇大雨形成新的水土流失等，威胁野生动植物的生境。近年来省市区(县)各级政府加大了生态环境的保护力度，矿产资源开采和采石等受到了严格控制，但受损山地生态系统的恢复仍任重道远。

二、指导思想、目标与原则

(一)指导思想

以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，坚持以追赶超越为主线，认真落实党中央、国务院和省委省政府决策部署，以改善生态环境质量为核心，以保护生态功能为主线，按照“山水林田湖草”系统治理和保护的要求，划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间，维护全省生态安全，促进经济社会可持续发展。

(二)划定目标

按照《若干意见》和《工作方案》等有关要求，开展科学评估，将生态功能极重要区、生态环境极敏感区以及法定保护区纳入生态保护红线进行严格保护，做到“应划尽划，应保尽保”，与相关规划、区划空间边界及土地利用现状相衔接，为社会经济可持续发展留足发展空间。2018年年底前，完成全省生态保护红线划定;2020年年底前，全面完成全省生态保护红线划定和勘界定标工作，基本建立生态保护红线制度，全省国土生态空间得到优化和有效保护，生态功能保持稳定、生态安全格局更加完善，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。到2030年，区域生态安全有效保障，推进生态系统服务功能显著提升，促进人与自然和谐发展现代化建设新格局的全面形成。

(三)划定原则

强制性原则：根据《环境保护法》规定，在事关国家和区域生态安全的重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区以及其他重要的生态功能区域内，划定生态保护红线，实施严格保护。

合理性原则：必须在科学评估生态空间、识别生态安全区域的基础上，结合本地社会经济发展实际与管理可行性情况，合理划定生态保护红线。

协调性原则：生态保护红线划定与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划、城乡规划等区(规)划相协调，共同形成合力，增强生态保护效果。

可行性原则：生态保护红线划定与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，预留适当的发展空间和环境容量空间，确定生态保护红线落到实地，能够有效监管。

相对稳定性原则：生态保护红线划定后需要刚性管理，具有相对稳定性，红线保护面积可随生态保护能力增强和国土空间优化适当增加，生态保护红线边界和阈值受外界环境的变迁而发生变化时，可适时进行局部调整。

三、生态保护红线划定结果

(一)划定技术流程

按照定量与定性相结合的原则，通过科学评估，识别生态保护的重点类型和重要区域，合理划定生态保护红线。红线划定技术流程包括科学评估、校验划定范围、确定红线边界、形成划定成果四大部分。

科学评估：在国土空间范围内，按照资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术方法，通过确定基本评估单元、选择模型评估法和净初级生产力(NPP)定量指标评估法、生态评估基础数据准备、模型运算、评估分级等，开展生态功能重要性评估和生态环境敏感性评价，结合专家意见、现场校核和相关规划、区划中重要生态区域空间分布，合理确定全省生态功能极重要区域及生态环境极敏感区域。

校验划定范围：将评估识别出的生态功能极重要区和生态环境极敏感区合并，与禁止开发区及其他各类保护地进行校验，形成生态保护红线空间叠加图，确保涵盖国家级和省级禁止开发区域，以及其他有必要严格保护的各类保护地。

确定红线边界：将“划定范围校验”部分确定的生态保护红线空间叠加图，通过边界处理、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等步骤，确定生态保护红线边界。

形成划定成果：在上述工作基础上，编制生态保护红线划定文本、图件、登记表及技术报告，建立台账数据库，形成生态保护红线划定方案。