特别排放限值的“前世今生”

2018年1月15日，为了贯彻落实党的十九大关于“打赢蓝天保卫战”、“提高污染排放标准”的要求，原环境保护部发布《关于京津冀大气污染传输通道城市执行大气污染物特别排放限值的公告》(环境保护部公告 公告 2018年 第9号)，对京津冀大气污染传输通道城市执行大气污染物特别排放限值(2+26城市)。

印象中，这是环境保第3次发布公告，要求相关区域执行特别排放限值。在此之后，部分地方政府“积极响应”，主动加码，把执行特别排放限值的范围进一步扩大，如山西省明确将执行特别排放限值的范围扩大至全省[1]。

时至今日，大家对特别排放限值已经不再陌生。特别排放限值的“特别”之处，不仅在于其标准值更严格，更重要的是，特别排放限值的执行地域，一般是指“在国土开发密度已经较高、环境承载能力开始减弱, 或环境容量较小、生态环境脆弱, 容易发生严重环境污染问题而需要采取特别保护措施的地区[2]”。

执行严格的标准当然是好事，但是脱离经济技术谈环保，是不切合实际的。经查阅相关资料，本文试图搞清楚特别排放限值的“前世今生”，并对特备排放限值执行过程中的一些问题提出思考。

最先执行特别排放限值的，是水污染物排放标准。

从“九五”开始，太湖就是国家重点治理湖泊，迄今经历了二十多年治理，耗费了巨额资金。2006年，我国湖泊水环境治理最大规模的科研课题——“863计划”太湖治污研究课题通过国家验收，课题总投资为2.1亿元。由此可见，国家对于太湖的水污染治理已经下了大决心和大力气[3]。

2007年5月，太湖蓝藻大规模暴发，无锡市水源地水质遭受严重污染，由此而发生的供水危机给人民群众生活带来很大影响[4]。

国务院先后两次在无锡召开座谈会，对太湖及“三河三湖”污染治理工作进行了全面部署。2007年6月30日，温家宝总理在太湖、巢湖、滇池污染防治座谈会上发表的讲话《坚持高标准严要求一定把“三湖”治理好》提到：“提高环保标准，从根本上解决影响湖体水质的各种问题”[5]。

这可以看做是特别排放限值制定的国家层面的指导思想。

而特别排放限值的制定原则，根据《中国经营报》的报道，是依据2007 年国家环保总局发布的第17 号公告——关于发布《加强国家污染物排放标准制修订工作的指导意见》的公告。

环保部标准司一位人士介绍：“总体的原则是根据国内的实际情况和环境管理的需要，在一些污染特别严重的地区，标准会非常严格”[6]。

翻阅《制浆造纸工业水污染物排放标准(征求意见稿)编制说明》，明确提到：“落实温家宝总理在“三湖”治理工作座谈会的精神，依据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，与国家主体功能区划方案相衔接，对环境容量较小、生态环境脆弱、容易发生严重环境污染的地区必须区别对待，提出更加严格的污染控制要求，实施特别保护[7]”。

这可以认为，国家标准中第一次在制定的时候，通过设定特别排放限值，生态敏感区域执行更严格的标准。

2008年7月2日，原环境保护部发布《关于太湖流域执行国家排放标准水污染物特别排放限值时间的公告》(环境保护部公告 2008年 第28号)，正式确定太湖流域水污染物排放标准执行特别排放限值的时间及执行特别排放限值的行业。

2008年7月3日，环境保护部又发布公告，明确了太湖流域执行特别排放限值的地域范围，主要涉及江苏省、浙江省和上海市的部分地区。至此，特别排放限值走入了大众的视线。

当时，很多媒体都做了相关报道。《中国纺织报》提到，特别排放限值严于发达国家，由此可见特别排放限值的严格程度。特别排放限值的执行，提高了相关行业的环境准入门槛，将使一些以前主要靠牺牲环境来获得竞争优势的落后企业面临淘汰出局的危机，同时迫使生存下去的企业必须采用更先进的工艺、更清洁的生产技术和更有效的污染治理措施，切实削减污染物排放[8]。

雾霾天气的出现，倒逼了大气污染物特别排放限值的执行。

2010年5月11日，环境保护部等九部委发文《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》提到：“近年来，我国一些地区酸雨、灰霾和光化学烟雾等区域性大气污染问题日益突出”，“国内外的成功经验表明，解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施”[9]。

该文明确提出，制定并实施重点区域内重点行业的大气污染物特别排放限值。2012年9月27日，国务院发文《国务院关于重点区域大气污染防治“十二五”规划的批复》(国函〔2012〕146号)，批复同意实施《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，强调“重点控制区内新建火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等重污染项目与工业锅炉必须满足大气污染物排放标准中特别排放限值要求，火电项目实施时间与规划发布时间同步，其他行业实施时间与排放标准发布时间同步”。

根据《重点区域大气污染防治“十二五”规划》的要求，环境保护部发布公告《关于执行大气污染物特别排放限值的公告》(环境保护部 公告 2013年 第14号)，规定了六大行业和燃煤锅炉执行大气污染物特别排放限值的详细要求。这是环境保护部第2次发布公告要求执行特别排放限值。

对于此次执行特别排放限值的公告，原环境保护部做了详细解读：《设置特别排放限值是保护环境的重要抓手》————环境保护部解读新发布的大气污染物特别排放限值[10]。

随着大气污染物联防联控的深入推进，原环境保护部印发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，确定京津冀大气污染传输通道，提出“2+26”城市的概念。

随后，针对“2+26”城市，环境保护部进行了大量的联防联控工作，其中一项内容就是规定京津冀大气污染传输通道城市执行大气污染物特别排放限值(环境保护部 公告 2018年 第9号)。

2017-2018年，很多地方政府也都发布了执行特别排放限值的公告，执行严格的排放标准好像成了常态。甚至，黑龙江省主动请示环境保护部，要求对哈尔滨执行大气污染物特别排放限值。

上文以提到，环境保护离不开经济的发展，特别排放限值的执行，似乎说明中国目前的经济已经发展到一定程度了。执行特别排放限值，等于是倒逼企业投入更多的资金用于设备升级改造、加大污染的治理力度。

但是，要求企业执行特别排放限值，必须是一个严谨的过程，毕竟是需要企业直接投入的。纵观目前执行特别排放限值的省份，本人觉得以下几个方面的问题值得注意。

01执行特别排放限值的发文程序问题

排放标准明确写道：执行污染物特别排放限值的地域范围、时间，由国务院环境保护主管部门或省级人民政府规定。这说明，有权规定执行特别排放限值的部门为环境保或者省级政府。

而现实的情况是，多数地方发布的执行特别排放限值的规定，是由省级环保部门发文，当然是“经省人民政府同意”。这样也说得过去，但是个别省的特别排放限值，直接由省级环保部门发文，无“经省人民政府同意”字眼，此举不妥。

其实环境保护部的态度是比较明确的，执行特别排放限值应该由省级人民政府公告执行。如环境保护部在《关于哈尔滨市执行火电厂和锅炉大气污染物特别排放限值有关问题的复函》(环办大气函[2017]1519号)明确指出：“建议由黑龙江省人民政府公告执行”。

然而，黑龙江省环保厅却“根据《关于哈尔滨市执行火电厂和锅炉大气污染物特别排放限值有关问题的复函》的要求”，由省环保厅直接发文。

为什么执行特别排放限值要由省政府发文?本人认为，特别排放限值在现有排放标准的基础上，对企业提出了更高的要求，涉及到大量资金的投入，由政府来规定，更严肃，代表的是人民政府。

而且，特别排放限值实际上是针对流域性、区域性的问题的，省级人民政府须统筹考虑各方面的因素，来制定相关政策。虽然由省级环保部门发文一样要报批省级政府同意，但是政府发文和部门发文还是有区别的。尽管环保部门是政府的组成部门，但是毕竟部门不能等同于政府。