田成有：打赢“蓝天保卫战” 大气污染防治立法工作亟待解决的七大问题

编者按：近日，全国人大常委会法工委发函要求各省在2018年底前完成大气污染防治相关条例的制定或修改工作，实现大气污染防治地方性法规的全覆盖，加快推进对大气污染的地方立法工作，是全所未有的先例，显示了某种重要性和急迫性。

大气污染，不仅加剧了自然环境的恶化，而且影响了人们的正常日常生活，危害了人体健康，甚至危及到了人的生命。中国大气污染问题，发生频率之高，影响范围之大，污染程度之重，到了必须下大力整治的时候了。空气同水流一样，具有极强的流动性，传播速度快，影响范围广。

大气环境一旦遭到严重破坏，国家、社会需耗费巨资，才能使空气质量得以恢复。大气污染造成的严重后果具有隐蔽性、长期性、间接性等特点，其造成的危害结果可能在几年甚至数十年后才显现出来。以无节制消耗资源、破坏环境牺牲环境为代价来换取经济发展，导致能源资源、生态环境恶化越来越突出，此状况必须得到遏制。

空气质量与人民群众的幸福指数息息相关。打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战是关系人民群众切身利益的大事，是全面建成小康社会的关键，也是建设“美丽中国”的必然选择！

“美丽中国”的目标提出之后，围绕环保展开的政策加码、体制变革、监测和治理的行动升级。

应当说，2015年修订的大气污染防治法，是一部推动形成绿色发展方式和生活方式的法律，也是一部维护民生、造福于民的法律，还是一部具有强制力和可操作性、“长着牙齿”的法律。

――完善考核机制。在主体上，各级人民政府是《大气污染防治法》的直接责任人；在实施层面，对未达到国家大气环境质量标准的城市，要求其人民政府采取措施限期落实整改并达标；在考核层面，除信息公开制度和向人大报告制度以外，采取约谈和区域限期等规制手段。

――细化监管职责。新大气法细化和丰富了环保部门及相关单位的监管、监测与执法手段，提高了环保部门监管、执法的执行力。针对部分地区大气污染物偷排问题进行了排污口设置要求与排污监管标准的明确，对有可能影响大气污染问题的项目，立项前必须进行科学公正的环境影响评价程序，并且要将相关项目进行公示。

――重点治理燃煤和机动车污染。专门增设一节对机动车排放污染进行监管的要求，对机动车进行检测，对由于设计生产问题或无法满足环保耐久性要求的机动车辆建立召回，同时对新建煤矿和已有煤矿的煤炭洗选更是提出严格的要求，对不达标的现有燃煤供热锅炉限期拆除，明确燃煤单位采用清洁工艺及配套烟气治理要求。

――建立重点区域的联合防治。规定重点区域内建立联席会议制度，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施要求，开展大气污染联合防治。在执法措施上，相关部门可实行联合执法、跨区域执法、交叉执法等措施进行有效监管。

――细化法律责任与处罚制度。新法采取重典手段，加强震慑，加大处罚，让违法者付出沉重代价，增加其违法成本。关于法律责任的条款数大幅度增加，共129条中涉及到法律责任的条款就有30条之多，违法行为种类增加，责任类型增多，处罚行为和种类接近90种，处罚额度普遍加大。

――完备的法律责任。除名誉罚、自由罚、财产罚外，还使用了身份罚。不仅创造身份罚新品种，使用了“取消检验资格”(车辆)“不得上路行驶”等处罚，很多处罚还具有“绝后患”甚至“永绝后患”的特征，获得了“史上最严”的美誉”

栗战书委员长在大气污染执法检查的报告中指出，大气污染防治中存在的问题，重要的原因，就是法律规定的大气环境保护目标责任制和考核评价制度。他强调，要扭转“有法不依、执法不严、违法不究”的问题，将生态环境质量“只能更好、不能变坏”作为责任底线。

因此，对大气污染防治条例的修改应着力关注和亟待解决如下七个方面的问题：

（一）明确目标和责任

《环境保护法》第6条第2款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，《大气污染防治法》第3条第2款也规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责”――这些规定都不是口号或宣言，而是中央政府、地方政府确定年度的、任期内的或其他较长时段的大气质量目标，是各级政府无法规避的法律约束。

大气污染的防治目标就是把排放污染物的总行为控制在总可接受量的范围内，使排放污染物质的总行为小于或等于总可接受量。政府要以空气质量明显改善为刚性目标要求，严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线的要求，围绕落实明确追责对象和范围、追责情形、程序以及结果运用，督促党政领导干部在生态环境领域正确履职用权，切实形成党委统领、政府负责、部门协作、企业施治、社会参与的大气环境保护长效机制。

要以大气环境质量改善目标为引领，按照精准、精细、精确治污的要求，细化如下规定:

第一，规划制定权

《大气污染防治法》明确规定“防治大气污染”要“规划先行”，“县级以上人民政府”要“将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划”，立法应当明确政府对大气污染质量的规划权，确定各级政府及相关部门的监管责任、各行业企业的主体责任、广大群众的社会责任。

第二，标准实施权

《大气污染防治法》提出“国务院环境保护主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府”应当“制定大气环境质量标准”、“大气污染物排放标准”的规定，但各地方还没有细化和量化大气污染的标准是什么，只有明确了授权和标准，才可要求行政相对人按某种排放标准实施需要排放大气污染物质的生产、生活活动。

第三，管理权

对各级政府部门，主要是环保部门等权力主体的管理职责进行细化明确。

第四，决定权

为了提高大气污染防治效率，便利国家行政机关履行责任，当需要采取临时的、单项的措施，赋予行政部门采取一定措施的决定权。

第五，监督权

建立网格监管运行机制，建立定人、定责、履责、问责的网格化环境监管格局，明确各级网格体系与网格职责。加大监管执法力度，坚持零容忍、全覆盖，严厉打击大气环境违法行为。

第六，处罚权

明确谁是执法主体，谁享有什么样的惩罚权力。通过“调、禁、改、关、停”等手段，依法从严从重处罚违法排污企业，对超标严重、拒不整治的坚决实行停产治理或关闭取缔，对涉嫌环境污染犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）突出重点，更加严格

习近平总书记指出“我国的产业结构偏重，能源结构偏煤，产业布局偏乱”，这些就是我国大气污染乃至整体环境污染的根源所在。要优化产业布局，加快能源结构调整，提高环境准入门槛，加大落后产能的淘汰力度。大气污染防治法规定，对不符合标准的城市，可对当地政府采取更加严格的措施限期达标。强制掀起达标标准，能起到牵一发动全身的效果，倒逼经济绿色转型。

一方面，要改善能源结构，大力整治“散乱污”企业，加大对工业废气的治理。对排放不达标的企业进行技术改造，确实不能达标的要坚决关停，要重点防治工业污染，不仅要确保单个企业排放达标，还要落实总量控制要求，降低本地区污染物排放总量。要强化扬尘污染治理。加强建筑施工、道路施工、市政工程、水利工程、拆迁工程、绿化工程、土地整理等重点扬尘点源排查监管，切实减少扬尘污染对大气环境质量的影响；要强化工业大气污染治理。统筹推进“调、改、关、停”等综合措施，全面实现工业企业达标排放，大幅削减工业大气污染排放量；要强化燃煤污染治理。加快推进燃煤锅炉清洁能源改造或拆除，全面淘汰城市小燃煤锅炉，全面实现燃煤锅炉达标排放。要强化对挥发性有机物污染治理，有效减少挥发性有机污染物排放。要从城市规划入手，加快建设方便、快捷、高效、低碳、人性化的公共交通系统，加快实施更严格的机动车排放标准，强化机动车排放控制，加快发展公交系统，加快淘汰污染严重的黄标车。

另一方面，要注重源头控制，大力调整优化产业结构、能源结构、运输结构、用地结构，不断扩大绿化覆盖面积，做好生态保护、修复工作，力提高城市绿化率，发挥生态治气作用。鼓励环保的生产、生活方式。实现绿色发展。

（三）破解联防联控难题

应对区域性、大范围空气重污染，应对污染源的多样性和地域的复杂性，单一的大气污染防治机制已经不再适应污染防治的要求，要在区域间建立统一的污染防治协调机构，共同采取措施应对区域性、大范围空气重污染。

现有的大气污染联防联控机制缺乏相应的利益平衡机制，单靠各地政府各自为营难以实现有效治理，阻碍了防控区域内各地方参与大气污染联防联控的热情与力度。要建立以区域为单元，统一规划、统一检测、统一评估的工作机制，开展联合、跨区域、交叉执法，最大限度减缓不利扩散条件下污染物的累积速度。

各地方应当以互利共赢、成本分摊为宗旨，建立“谁污染、谁治理、谁买单”的相对公平的责任分配机制以及“谁保护、谁牺牲、补偿谁”的利益协调补偿制度。各地方政府应根据当地大气污染程度、经济承受能力、环境治理水平等因素明确各主体的减排任务，协同治理，才能最大限度地降低治理成本。

联防联控区域内的政府应承担共同但有区别的责任，充分保障每个行政区域的利益平衡，不能因改善区域环境质量而损害任何一方的经济利益。若在大气污染治理过程中因区域环境质量的改善而使某一区域的经济利益受到损失时，应给予该受损方必要的经济补偿，以保证大气污染联防联控措施实施中各地区的利益均衡。

方法上，可以建立协商会议制度下的轮值模式，在一定周期内大气污染影响最厉害的主体可以成为本区域联防联治权力运行的主导者和污染议题提出者，负责引导议题方案的解决。

（四）完善许可审批等相关制度

排污许可证制度是各国从源头进行环境控制的主要措施，排污许可证也是法定的许可程序，排污者拿到许可证后才可以依法排污，同时许可证也是执法监督的一个基本依据。要明确规定排污单位允许排放污染物的种类、浓度和总量，以及排放方式、排放时间、排放去向和环境管理要求。未取得排污许可证的，不得排放污染物。

排污许可证的审批具有较强专业技术性，审批主体应当向专业化主体转变，逐渐过渡到环境监测机构，由环保部门从专业角度、因地制宜地运用多种方法进行科学评估。

要整合环境影响评价、排污收费、“三同时”和环保竣工验收、总量控制、污染源监测、现场检查等一系列制度，结合其环境容量和污染源特点，分类分级别对大气污染物排放进行管理，统筹高效实现对污染物的排放许可。审批内容上，应该细化审批对象，分别列举不同的对象或者采用负面清单的方式将不需要或不能申请许可证的对象列举出来；在审批程序上，应该更加完善和透明。

要以有偿使用的环境容量为依据，做好排污费用的征收工作，以治理成本为依据，对排污费的征收价格标准加以明确，进一步使污染制造业主体部门能够做到真正意义上的节能减排。

要通过产业技术升级，提高产业发展的技术含量，降低企业排污量，要加快完善排污权交易制度，让企业获得更多的排污权，排污权交易获利又会激发企业不断创新排污技术，达到改善大气环境，增加企业利润的双赢结果。

要对高危排污企业强制实施环境污染责任保险，明确强制保险的内容和对象，强化评估鉴定理赔机构的技术规范。

（五）实现信息公开，提供公共参与

牢固树立全民保护大气环境的意识，强化政府信息公开制度，包括重点区域的大气环境质量监测结果、污染源监测信息等内容的公开力度，重大环境决策和措施公开征求群众意见，督促企业依法公开排放信息，以便社会公众进行有效监督。

不仅需要加强政府的权威，还需要重视发动群众参与和监督社会公众的广泛参与。畅通意见表达和举报渠道，公众的参与热情不仅在信息获取上，更要有举报和揭发等权利行使的热情。

（六）加大资金投入，强化监管执法

打赢蓝天保卫战，要有政策保障，措施落实，还要有科技支撑。要投入充足资金，切实保障机构、人员、车辆、经费到位，要成立督导组、执法队、巡逻队，责任到人，在各个检测地区分布该检测装置的检测点，提升技术支持比重，发展排污和监测设备，有全面的监测装置，要借助无人机监控、大气网格化公众版APP等具体措施，逐步实现精确治污、精准治霾。

（七）解决诉讼难题

大气污染具有潜伏性、间接性、复合性，加害行为与损害事实之间的因果关系认定极为困难。加之，污染者和侵害公益的违法者一般拥有信息、资金和技术优势，现有科学技术水平的限制，原告相对来说处于劣势地位，一般的社会主体难以对证据进行保护，且多数排污严重的企业是当地的龙头产业，受地方行政干扰，特别是触及地方利益，更是难上加难，不易收集证据。

司法实践中，环境诉讼案件的复杂性往往打破了诉讼的理想预期。为了实现原告、被告力量的均衡，在举证责任分配上，应当遵从环保纠纷的一般举证原理。由污染者对不存在过错和侵权行为与危害结果之间不存在因果关系承担举证责任。