【探讨】海绵城市建设中的PPP机制探讨

2海绵城市建设中政府与社会资本合作需重点协调的关系

海绵城市PPP项目中，政府与社会资本签订的PPP项目合同是整个PPP合作体系的核心，也是其他相关合同产生的基础。同时，政府与社会资本对项目具有实际控制权，两者各自的决策活动及相互协作关系直接影响项目的成功率，相比其他参与主体，其地位与作用具有不可替代性。为保障海绵城市PPP项目的顺利实施，政府与社会资本应当妥善处理好双方在以下方面的矛盾关系（图2）。

图2海绵城市建设中政府与社会资本合作应重点协调的关系

2.1道德风险与信息掌控

海绵城市所涉及的主体复杂程度高，相关主体对信息的掌握并不完全相同，在交易与合作的过程中某些参与方相对于其他参与方拥有更多的信息，由此将会产生信息不对称的问题，在公私双方合同签订前后容易引发“逆向选择”与道德风险。

PPP项目操作流程按照财政部的划分主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段，每个阶段都涉及包括政府各主管部门、项目投资方、建设运营方、使用者等在内至少两个或以上主体。信息不对称下，各相关主体之间的信任与合作将会受到严重影响，合同签订的成功率以及建设运营的效率将会大打折扣。如在项目准备和招投标阶段，政府掌握大量公共项目信息资料，对项目意图明确，私人部门信息掌控方面相对处于劣势。海绵城市相对于其他基础设施而言，可经营性比较差，部分项目回报有限，地方政府可能存在夸大项目的回报率并隐瞒相关不利信息吸引社会资本的介入，造成社会资本的损失。在项目融资与建设阶段，政府同样占据信息优势，则可能会产生拖欠支付、单方调整协议等违约现象，导致道德风险的产生。而在运营与移交阶段，社会资本方对项目建设的具体情况更为了解，政府在信息掌控方面处于劣势，社会资本方可能谎报项目盈利水平并在政府对相关项目的验收标准不了解的情况下，将有问题的项目直接移交于政府。因此，在信息不对称的情况下，各参与主体基于各自的信息优势，为实现自身利益产生了项目合作的逆向选择和道德风险问题，从而导致PPP项目合作失败风险扩大化。

2.2平等原则与不等地位

当前政府职能改革尚未完全到位，政府职能越位、错位的现象依然存在。在PPP模式中，尽管名义上政府部门与社会资本方在平等的原则下开展合作关系，在法律上处于同等地位，但在实际操作过程中地方政府表现的更为强势，特别是部分政府官员过于强调企业的社会责任与义务，而忽视企业盈利的重要性，违背了社会发展的市场规律，这对于海绵城市这类公益性强、外部效应明显的项目来说将更难以吸引社会资本。双方实际地位的不平等也加剧了地方政府的信用风险。在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率和收费标准，过长的特许经营期，以及其他不切实际的承诺使社会资本承担更多风险，利用其强势地位不履行或打折履行合同义务，直接损害社会资本方的利益。

此外，公众作为与项目有直接利益相关的主体，其地位以及利益诉求往往被忽视，在PPP项目的签订、建设、运营等各个阶段中经常处于缺位状态。政府如果单纯的追求政绩与自身的利益，通过与社会资本合作设定不合理的服务价格，公众则会处于相对弱势的地位，其利益将会受损。地方政府、社会资本与公众三方不对等的地位与天然的诉求矛盾，是制约PPP模式推广应用的一大障碍。

2.3短期利益与长期目标

《关于推进海绵城市建设指导意见》中围绕海绵城市建设目标明确了推进时间表，要求到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。结合国外类似海绵城市项目的建设经验，这项庞大的工程从完全建成并发挥其经济及社会效益至少需要15～20年。从经济学角度上分析，短期与长期这两个不同的概念不仅体现在时间的长短上，还体现在对要素的分配与使用上。某些不变的因素在相当长的时间内可能发生变化，同时也面临着各种未知因素的风险。这就需要项目各参与方从更长远的角度出发，追求更高层次的长期合作。

运用PPP模式推动海绵城市建设必须要处理好项目目标的长期性与利益追求的短期性之间的矛盾。一是较长合同期限与较短政府任期之间的矛盾。政府换 届后可能产生的政策变动风险，影响公私双方合作的延续性。同时若各届政府处于自身利益最大化的角度考虑选择违约或降低承诺标准，并相互推诿责任，则容易引发再谈判或导致合作终止。二是长期的投资回报与短期的收益追求之间的矛盾。海绵城市建设工程量大、涉及面广、耗时久，且部分项目公益性显著、经营性差、经济收益有限，这就意味着其具有投资回报周期长的特性。若企业只着眼于短期收益，则难以保证自身的持续经营；若政府着眼于短期政绩，则难以实现公众利益的最大化。三是长期合作关系意识与短期委托建设思维之间的矛盾。传统模式下公共部门与私人部门是单纯的委托方与受托方、管理方与被管理方的关系，政府部门将项目进行外包，私人往往只参与项目的中后期工作，委托任务完成同时也意味着双方责任关系的结束。PPP模式下私人部门会更早介入项目并可能参与项目的全过程，双方在包容互信、信息共享的基础上开展更广泛深入的合作。是否能突破传统模式下单一的、单向的委托式关系思维限制，并向PPP模式下多维的、互动的合作式关系转变关系着公私双方合作关系能否维持与发展。

2.4收益分配与风险分担

由于海绵城市建设周期长，合同结构更为复杂，且涉及多部门、多领域，协调困难，无疑会产生更大的风险。采用政府与社会资本合作的方式虽然在一定的程度上改变以往在政府主导体制下由公共部门独立承担责任的状况，但风险的增加也使社会资本方望而却步，不敢积极主动的参与海绵城市的建设中。因此科学合理的进行风险分配是公共部门与私人部门实现各自利益的基础条件，也是解决海绵城市持续建设问题的关键点。

PPP项目面临的风险种类繁多，亓霞等从在中国实施的16个PPP项目失败案例中总结归纳出13种风险因素，包括法律变更风险、政府信用风险、不可抗力风险、市场收益不足风险等。并且指出各种风险之间存在关联性，部分风险能够引起其他一系列风险的产生，例如市场需求变化、决策失误、政治反对等都可能造成政府违约，产生政府信用风险，致使公私双方合作出现问题。同时如何将不同类型的风险在各相关主体之间进行分配也尚未得到统一的规定。原则上说，特定的风险应当分配给最能够影响风险结果的那方以使得该风险对项目的危害最小化，然而在实际分配过程仍面临各种阻碍。公私双方在利益独享和风险规避的心理下，很难考虑到对方以及整体的利益，将原本以合作共赢为目标的PPP模式变为一种零和博弈。

2.5多元主体与多头监管

我国目前对于PPP项目的监管由政府行政主管部门进行。一个PPP项目往往由多个部门分领域分阶段进行监管。例如立项审批一般由发改委负责，招投标与建设过程由建设主管部门监管，此外安全监督部门、物价部门等也参与PPP项目的监管活动。存在多重监管、监管权分散、监管不到位的局面。海绵城市建设项目具有系统性、复杂性、跨部门、跨领域，往往是众多碎片化项目的集合，更是对项目的监管提出了更高的要求。

当前PPP模式监管机制的问题主要体现在以下几点：一是监管主体不够明确，监管机构没有独立性，监管的专业性不强，我国法律也没有对各个部门监管的资格、范围、标准有清晰的界定。二是政府监管权分散，监管主体之间缺乏协调，造成行政成本增加，监管效率低下。三是政府自身角色不明确，同时作为PPP项目的决策者、参与者与监督者，自身定位不清晰，往往由于角色混乱导致职能偏离。四是社会监督的参与度不高，缺乏代表社会公众利益的第三方机构，社会公众对公共服务、基础设施的服务质量和价格等利益诉求缺乏沟通和响应渠道。