中国应对气候变化的政策与行动 2018年度报告

前 言

气候变化是人类面临的共同挑战，中国政府一贯高度重视应对气候变化，以积极建设性的态度推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，并采取了切实有力的政策措施强化应对气候变化国内行动，展现了推进可持续发展和绿色低碳转型的坚定决心。

2017 年以来，中国继续推进应对气候变化工作，采取了一系列举措，取得积极进展，已经成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。2017 年中国单位国内生产总值(GDP)二氧化碳排放(以下简称碳强度)比 2005 年下降约 46%，已超过 2020 年碳强度下降 40%-45%的目标，碳排放快速增长的局面得到初步扭转。非化石能源占一次能源消费比重达到 13.8%，造林护林任务持续推进，适应气候变化能力不断增强。应对气候变化体制机制不断完善，应对气候变化机构和队伍建设持续加强，全社会应对气候变化意识不断提高。为帮助各方全面了解 2017 年 2 中国应对气候变化的政策与行动以来中国在应对气候变化方面的政策行动和成效，特编写本报告。

中国共产党的十九大报告和 2018 年召开的全国生态环境保护大会对应对气候变化工作提出了更高的要求。2018 年，按照中国政府机构改革的安排部署，应对气候变化和减排职能划转到生态环境部，将增强应对气候变化与环境污染防治的协同性，增强生态环境保护的整体性。下一步我们将深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，以习近平生态文明思想为指导，全面落实生态环境保护大会的部署和要求，实施积极应对气候变化国家战略，统筹推进国内国际工作，充分发挥应对气候变化工作对生态文明建设的促进作用、对高质量发展的引领作用和对环境污染治理的协同作用。

一、减缓气候变化

2017 年以来，中国政府在调整产业结构、优化能源结构、节能提高能效、控制非能源活动温室气体排放、增加碳汇等方面采取一系列行动，取得积极成效。2017 年中国碳强度比 2005 年下降约 46%，已超过 2020 年碳强度下降 40%-45%的目标。

(一)调整产业结构

大力发展服务业。2017 年，中国服务业的发展速度持续加快，对经济增长贡献率达到 58.8%;服务业增加值占 GDP 比重达到 51.6%，与上年持平。2018 年上半年，服务业平稳增长，比第二产业增加值增速高出 1.5 个百分点;服务业增加值占全国 GDP 比重为 54.3%，比上年同期提高 0.3 个百分点，比第二产业高 13.9 个百分点。服务业作为国民经济第一大产业，有效支撑和推动了国民经济稳中向好，2018 年上半年服务业对国民经济 4 中国应对气候变化的政策与行动增长的贡献率达到 60.5%，比第二产业高 23.8 个百分点;拉动全国 GDP 增长 4.1 个百分点，比第二产业高 1.6 个百分点。

积极发展战略性新兴产业。2017 年 1 月，国家发展改革委会同有关部门组织编制了《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录(2016 版)》，涉及战略性新兴产业 5 大领域 8 个产业;工业和信息化部、国家发展改革委联合发布《信息产业发展指南》，引导“十三五”时期信息产业持续健康发展。在相关政策指导下和重点行业、企业持续快速增长的带动下，战略性新兴产业稳步增长。2017 年全年规模以上工业战略性新兴产业增加值比上年增长 11.0%，高技术制造业增加值增长 13.4%，占规模以上工业增加值的比重为 12.7%。2017 年，新能源汽车产销量分别为 79.4 万辆和 77.7 万辆，同比增长 53.8%和 53.3%。2018 年上半年，新能源汽车产销量分别为 41.3 万辆和 41.2 万辆，同比分别增长 94.9%和 111.5%。

加快化解过剩产能。国家发展改革委在 2017 年和 2018 年先后印发《关于做好 2017 年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》《关于做好 2018 年重点领域化解过剩产能工作的通知》等文件，不断深化供给侧结构性改革，取得显著成效。2017 年，煤炭、钢铁行业圆满完成全年化解过剩产能目标任务，其中化解钢铁过剩产能超过 5500 万吨，化解煤炭过剩产能 2.5 亿吨，淘汰停建缓建煤电项目共计超过 6500 万千瓦。此外，中央企业中，中国化工关停合成氨、尿素等过剩产能 250 万吨，实现对过剩产能项目建设“零投资”;中国远洋海运报废处理老旧运营船舶近 300 万载重吨，有效降低了船队能耗。

2017 年，中国在经济结构持续优化的同时，实现了 2011 年以来经济总量增速首次回升，GDP 比上年增长 6.9%，增速比上年加快 0.2 个百分点，其中，第一产业、第二产业和第三产业分别增长 3.9%、6.1%和 8.0%，第一、二、三产业增加值占 GDP 的比重分别为 7.9%、40.5%和 51.6%。

(二)优化能源结构

继续严格控制煤炭消费。2017 年，国家发展改革委发布《北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021 年)》，提出到 2019 年和 2021 年北方地区清洁取暖率分别达到 50%和 70%，在京津冀及大气污染传输通道“2+26”城市形成天然气与电供暖等替代散烧煤的清洁取暖基本格局。国家发展改革委积极推动京津冀及周边、长三角、珠三角等重点地区实施燃煤锅炉节能环保改造、余热暖民、浅层地能利用等重点工程，印发《关于加快浅层地热能开发利用促进北方采暖地区燃煤减量替代的通知》，会同有关部门对重点地区煤炭消费减量替代目标任务完成情况进行监督检查。2017 年各重点地区都完成了国务院《大气污染防治行动计划》的 2013-2017 年煤炭消费减量目标。2018 年，印发《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，要求重点区域继续实施煤炭总量控制，到 2020 年，北京、天津、河北、山东、河南五省(直辖市)及珠三角区域煤炭消费总量比 2015 年下降 10%左右，上海、江苏、浙江、安徽和汾渭平原下降 5%左右。2017 年，全国煤炭消费总量呈总体稳定态势，京津冀等地区的煤炭消费量呈持续下降趋势。

推进化石能源清洁化利用。2017 年以来，国家发展改革委建立完善优先发电制度，有序缩减火电电量，为清洁能源预留空间，在吉林、甘肃、内蒙古等地开展就近消纳试点，在青海探索全清洁能源连续供电，鼓励实施电能替代，促进清洁能源消纳。继续推进煤炭绿色高效开发利用，推广成熟先进节能减排技术应用，加快煤电机组超低排放改造。2018 年 3 月，国家发展改革委、国家能源局发布《关于提升电力系统调节能力的指导意见》，实施火电灵活性提升工程。截至 2017 年底，全国累计完成煤电超低排放改造 7 亿千瓦，节能改造 6.04 亿千瓦，淘汰关停落后煤电产能 2000 万千瓦以上。持续推进油品质量升级，组织扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油，2017 年 1 月 1 日起全国全面供应国五标准车用汽柴油，7 月 1 日起全国供应与国四标准车用柴油相同硫含量(50ppm)的普通柴油，10 月 1 日起在“2+26”城市提前供应国六标准车用汽柴油，11 月 1 日起在全国范围提前供应硫含量不大于 10ppm 的普通柴油。加快推进天然气利用，2017 年国家发展改革委联合多部门发布《加快推进天然气利用的意见》，提出实施城镇燃气工程、天然气发电工程、工业燃料升级工程和交通燃料升级工程。2017 年，全国天然气消费量达到 2386 亿立方米，比 2016 年增长 14.8%。

大力发展非化石能源。2017 年以来，国家能源局发布《可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》等文件，推动可再生能源规模化发展。2017 年 10 月和 11 月，国家发展改革委、国家能源局联合发布《关于促进西南地区水电消纳的通知》《解决弃水弃风弃光问题实施方案》，加大可再生能源并网力度。2017 年 2 月，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合印发《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，探索用市场机制推动可再生能源发展。水利部启动绿色小水电站创建工作，印发《关于推进绿色小水电发展的指导意见》，颁布《绿色小水电评价标准》。2017 年 11 月，原国家林业局发布了第一批《林业生物质能源主要树种目录》。截至 2017 年底，全国可再生能源发电装机达到 6.5 亿千瓦，同比增长 14%，可再生能源发电装机约占全部电力装机的 36.6%，同比上升 2.1%。2017 年，全国水电、风电、太阳能发电量共 1.6 万亿千瓦时，同比增长 989 亿千瓦时。

通过采取系列措施，2017 年中国能源结构进一步优化，煤炭、石油、天然气和非化石能源在能源消费中占比分别为 60.4%、18.8%、7.0%和 13.8%，比 2016 年分别下降 1.6%、提高 0.5%、提高 0.6%、提高 0.5%。

(三)节能提高能效

强化目标责任。“十三五”时期，国家实行能源消耗总量和强度“双控”行动，国家“十三五”规划《纲要》要求“十三五” 全国单位 GDP 能耗下降 15%，能源消费总量控制在 50 亿吨标准煤以内。2017 年以来，国家发展改革委会同有关部门认真落实党中央、国务院关于能源消费总量和强度“双控”的工作部署，积极采取各项措施，推动“双控”工作。根据国务院要求，每年组织开展省级人民政府能耗“双控”考核;制修订了《节能监察办法》《固定资产投资项目节能审查办法》《重点用能单位节能管理办法》等节能法规，加强节能法律法规执行情况监督检查;强化重点用能单位节能管理，组织开展重点用能单位“百千万”行动，各地区将能耗总量控制和节能目标分解到重点用能单位。在一系列措施的大力推动下，2016‒2017 年全国能耗“双控”达到了“十三五”时间进度要求。

完善统计制度和标准体系。2017 年，国家统计局修订完善《能源统计报表制度》，扩大能源生产和经销统计调查范围，完善节能减排基础数据统计制度。国家发展改革委发布《高效节能家电产品销售统计调查制度(试行)》，积极推动绿色消费。原质检总局和国家发展改革委发布《关于进一步加强能源计量工作的指导意见》，完善能源计量体系。国家发展改革委、国家标准委印发《节能标准体系建设方案》，全面部署 2020 年前国家、行业、地方节能标准体系建设工作。国家发展改革委、原质检总局和国家标准委等继续推进实施“百项能效标准推进工程”。国家能源局推动“互联网+”智慧能源、电动汽车充电设施、太阳能发电、天然气发电、储能以及能源安全生产等领域有关标准制(修)订工作。国家发展改革委会同原质检总局印发《重点用能单位能耗在线监测系统推广建设工作方案》，推进重点用能单位能耗在线监测系统建设。原质检总局组织开展节能产品惠民工程相关产品能效标识专项执法检查行动。

推广节能技术和产品。2018 年 2 月，国家发展改革委发布《国家重点节能低碳技术推广目录(2017 年本，节能部分)》，公布煤炭、电力、钢铁、有色、石油石化、化工、建材等 13 个行业共 260 项重点节能技术。财政部、国家发展改委定期调整发布节能产品政府采购清单和环境标志产品政府采购清单，对清单产品实行强制采购和优先采购支持政策。2017 年节能环保产品政府采购规模达到 3444 亿元，占同类产品的比重超过 90%。财政部、税务总局、工业和信息化部、交通运输部联合发布《关于节能新能源车船享受车船税优惠政策的通知》，对节能汽车减半征收车船税。

加快发展循环经济。2017 年 1 月，国家发展改革委、财政部、原环境保护部、国家统计局联合印发《循环经济发展评价指标体系(2017 年版)》，对各地开展循环经济实践予以指导。2017 年 5 月，国家发展改革委等 14 个部委联合印发《循环发展引领行动》，对“十三五”期间循环经济发展工作做出统一安排和整体部署。国家发展改革委发布《关于推进资源循环利用基地建设的指导意见》，提升城市废弃物精细管理水平。工业和信息化部等 7 部门印发《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》，推动建立新能源汽车动力蓄电池回收利用体系。国家标准委、国家发展改革委批准 26 家单位开展循环经济标准化试点示范工作。