探讨丨建筑垃圾治理存在问题及其对策——以浙江省仙居县为例

近年来，随着城市化进程不断加快，城市基础设施建设、房地产开发、旧城区改造、房屋装修成倍增加，尤其是“三改一拆” 工作的开展，产生大量建筑垃圾需消纳处置，随之带来了大量乱填、乱倒、乱埋现象。

以浙江省仙居县为例，据城市管理局建筑垃圾处置中心统计，该县每年因拆除违建、装修、项目建设等约有70余万吨建筑垃圾需要处置，建筑垃圾的数量占到城市垃圾总量30%-40％，除部分回填、绿化外，还有20%左右建筑垃圾出现乱填、乱倒、乱埋的现象。

尽管该县从严格运输企业准入、加大处罚力度、完善长效管理制度等方面着手加强城区建筑垃圾规范化管理，但由于法律法规不完善、违法成本过低、消纳场落地难等三方面原因，建筑垃圾规范化处置仍然面临一些迫切需要解决的问题。

主要做法

一是“审核+指导”，严格资质准入

出台《仙居县城区装修垃圾运输企业管理规定》等文件，明确城区范围内所有从事装修垃圾运输的企业一律实行运输服务资质准入制度，须填写城区房屋装修垃圾经营服务企业资格证申请报告表，取得资格许可后方能从事相关专业运输服务，并明确装修垃圾运输车辆应符合“四统一”要求（统一颜色、统一顶灯、统一密闭覆盖、统一GPS与视频监控系统）。

强化建筑垃圾密闭运输行业指导，优化行业自律；明确车辆集中停放场所，制订运输指导价，印发服务联系卡。

组织对建筑垃圾密闭运输车辆安装统一标识，牵头组织在建工地负责人、建筑垃圾运输企业负责人、驾驶员及相关管理人员建筑垃圾规范处置业务培训5次，使建筑垃圾运输单位从传统的单打独斗，逐步转型为规范化经营、集中化办公、数字化监管的密闭运输行业管理模式。

二是“教育+处罚”，形成执法震慑

切实加强建筑垃圾规范管理，一旦发现违法情况发生，立即制止违法行为，并做好取证工作，依法进行查处，通过加大处罚，有效遏制各类擅自处置、清运、消纳建筑垃圾的违法行为。

对于个人随意倾倒、堆放、抛撒建筑垃圾的行为，采取教育与处罚相结合的方式，对于情节较轻且自行改正的，一般以教育为主，而对于情节严重或屡查不改，从严打击，从重处罚。

不断加大查处打击力度，实行梯度处罚，对屡犯行为，将处罚金额与暂扣车辆时间提至上限，增加违法成本；实行“三查一联动”，坚持追根溯源，实行案件通报，将违规出土工地、违规运输单位及违规消纳场函告相关部门，落实后续监管措施。去年以来，有效遏制各类擅自处置、清运、消纳建筑垃圾的违法行为38起。

三是“巡查+整治”，促进长效监管

配套和完善各项巡查机制，实行动态巡查管理，每个在建工地每日巡查不少于2次，并及时记录巡查情况，登记建筑工地工程进度，汇报巡查结果，掌握建筑工地实际情况。

对重点区域、路段实行全天候、全方位、无缝隙的重点巡查，杜绝管理空挡，切实强化建筑垃圾网格化管理。

对需要运输的工地，严格核准手续，加强辖区内城市建筑垃圾处置核准审批，明确规定建筑垃圾运输期限、时间、路线，并及时告知施工和运输单位相关注意事项，监督建筑垃圾的倾倒、运输、消纳、利用等处置活动。

每季开展一次集中整治，以“日间巡查监管为主，夜间突击整治为辅”的方式，开展为期7天的建筑垃圾处置集中整治行动。

去年以来，共解决建筑垃圾处置问题80余起，立案查处相关违法行为40余起，集中清理建筑垃圾偷倒点470余处，清运偷倒垃圾6200立方，有效地打击了建筑垃圾偷运偷倒行为。

存在问题

一是法律法规不完善，尚存监管空白

《城市建筑垃圾管理规定》（建设部令第139号）第二条明确指出，本规定适用于城市规划区内建筑垃圾的倾倒、运输、中转、回填、消纳、利用等处置活动。《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》也对违规处置建筑垃圾作出了处罚规定，但也仅适用于城市建成区。

目前，尚无专门针对农村建筑垃圾方面的管理规定，致使对农村建筑垃圾的乱倾倒、乱运输、乱处置行为的处罚缺乏法律依据、处罚标准。

以浙江省仙居县为例，往往建筑垃圾偷倒行为多发于午夜至凌晨时段的偏远农村，因缺乏对农村建筑垃圾乱倾倒等行为的相关法律依据及处罚标准，这就给执法部门在监管上带来执法尴尬。

二是违法成本过低，处罚威慑力不足

根据《城市建筑垃圾管理规定》，对随意倾倒、抛洒、堆放城市建筑垃圾的单位最高罚款5万元，个人最高罚款200元，单位和个人处罚差距巨大且处罚标准过低。

当前大部分施工单位将建筑垃圾清运承包给清运公司清运，清运公司又将业务层层转包给费用低于有资质运输企业的无资质个人，然而无资质的个人往往为了节约建筑垃圾处理的成本，基本采用拖拉机、电动三轮车，就近找块空地倾倒，导致执法人员发现此类偷倒行为，只能以个人名义立案，处罚200元，无法有效打击偷倒行为，形成执法震慑力。

以浙江省仙居县为例，2018年1-10月，共立案查处43起建筑垃圾乱倾倒行为，仅2起以单位名义处罚，其他均以个人名义处罚，罚款额度普遍较低。

三是消纳场地不明确，资源化利用率低

根据《城市建筑垃圾管理规定》（2005年3月23日建设部令第139号发布）要求，处置建筑垃圾的单位，应当向城市人民政府市容环境卫生主管部门提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。

但在城市建筑垃圾处置核准条件中，对建筑垃圾处置场所的设备要求、场地面积，特别是减量化、资源化、无害化处理设备配备标准及要求并未明确。

同时，缺乏建筑垃圾再生产品相关的国家政策法规，检测、应用标准等，导致大多数地方建有的消纳场地大小不一，处理无公害化技术参差不齐，对建筑垃圾处理也只是进行简单的填埋，现场分捡分类利用和一般性回填也属于低级利用，机械化程度低，致使当前建筑垃圾的无害化、减量化和资源化处理水平很低。

以浙江省仙居县为例，尽管该县先后建设了5处临时建筑垃圾消纳场（均未配套相应的人员、机械和设备，场地设施也没有达到标准），但由于各个消纳场先后饱和，无法实现循环利用，每个消纳场的“寿命”仅一、两年左右，便逐个关闭。

对策建议

一是完善相关法律法规，注重建筑垃圾源头管控

应建立城乡统一的立法体系，用法律的方式规范农村、城市的建筑垃圾处理方式。在完善立法体系的过程中，应该根据本地实际，对城乡建筑垃圾的产生、运输、处置制定明确的规程和标准，实行三位一体的闭合式监管，建立起相对应的联动“链式”监管策略，执法部门应联合公安、交警、市政、路政、属地街道（乡镇）等集多部门力量、多技术种类的资源于一体，形成各负其责、齐抓共管，协调配合、紧密衔接的联动机制，牢牢锁定监管建筑垃圾运输处置线上的每一个环节，杜绝农村监管的尴尬局面，进一步提升建筑垃圾违法查处效率。

二是加大行政处罚力度，严厉打击乱偷倒行为

现行的法律法规体系对不按规定倾倒建筑垃圾、处置建筑垃圾造成污染和次生危害行为的处罚力度偏小，责任主体违法成本低，需要进一步提高建筑垃圾处置责任主体的违法成本，联合公安机关加大对个人或企业偷倒行为的查处力度，在提高对实施者处罚标准的同时扩大范围,让建筑垃圾的产生企业承担连带责任，不仅要一同承担连带的民事赔偿责任,而且要承担污染环境的刑事责任，震慑环境违法企业。

同时，确立涉建筑垃圾企业环境信用评价的法律制度，将涉建筑垃圾企业环境违法信息记入社会诚信档案并向社会公开。

三是加大政策扶持力度，提高资源化利用水平

建议将建筑垃圾运输消纳体系建设与城市生活垃圾处理体系等同规划。参照《环境卫生设施设置标准》结合总体规划与专业规划，根据城市布局和发展方向，系统研究建筑垃圾产生的源头点位、规模类型、持续时间和发展趋势完善建筑垃圾消纳处理规划的整体性和长远性，建立不同项目、区域等消纳场配置标准，对分类、利用等也进行明确规定。制定各类建筑垃圾的处置标准、操作规范和安全管理模式，将建筑垃圾处理纳入规范化运营轨道。

同时，通过立法进一步明确、提高建筑垃圾资源化率，把城市资源化率和建筑垃圾固定处置设施建设运营状况、处置能力，纳入地方政府政绩考核指标体系。

通过出台扶持性政策，引导和扶持社会企业从事建筑垃圾回收利用，从而实现建筑垃圾减量化、资源化、无害化，把建筑垃圾综合利用，作为发展循环经济的一项重要工作来抓。