环保行业专题报告——美日环保产业拾遗

导读

与三十年前我们对美国和日本的经济崇拜感相似，我们对美日两国的环境崇拜感也很深刻。回顾历史，美日也都经历过环境由坏变好的治理过程，50-60年代是美日经济较发达的时期，经济发展同样付出了牺牲环境的代价；70-90年代则是两个国家的环境治理阶段，经历了数十年才有如今的良好环境；回顾日本和美国的环境治理过程，可以为我国环境治理工作提供良好的借鉴，也可以增强对未来环保事业的信心。三十年不久，而我们的未来实现可能需要更少的时间。

20世纪70年代以前，日本和美国环境质量一度非常糟糕。上世纪六七十年代，日本国民经济进入高速增长期，工业迅速发展带来环境污染；至70年代日本垃圾问题已极其严重，垃圾产生量增长迅速且无法得到有效处理，全国各地出现各种严重的环境污染事件。同样，20世纪70年代以前，美国的环境污染情况也已经相当糟糕，并严重威胁到了公众安全。两个国家都是经历了长达30年的治理，环境质量才得到了逐步改善。

殊途同归的美日环保之路，都经历了70-90年代的环保行业快速发展阶段。追溯两个国家的环保产业发展历程，可以发现，美国和日本的环保产业快速发展都是起始于20世纪70年代，两个国家都在70年代前的产业萌芽期后进入为期约30年的快速发展，与我国现阶段环保产业所处状态较为相似。美日两国环保政策与立法发展历程也极为相似：环保政策综合性法规出台也都起始于20世纪70年代，并在90年代将重点方向进行了进一步提升。

美国环保标准变迁，环境治理并非一蹴而就，而是在实践中一步步得以完善。以美国的《清洁空气法》为例，自1971年首次制定标准至今，各项基准指标都进行了数次修订，浓度限值也在修订过程中发生了变化；梳理其标准的演变，可以发现环境治理是在实践中一步步得以完善的过程。

从美日两国环保投资变化经验来看：经济结构调整期是环保投入快速提升契机，而环保产业的快速发展、升级均在这一时期发生。通过将日本和美国的污染治理投入占比、环保产业收入占比变化情况与该国经济发展过程进行比对，可以发现，环保投资的大幅增加及产业发展启动往往开始于经济危机、经济转型或结构调整期，在宏观经济向下调整的过程中，环保投资力度反而会加大，资金落实也均能得到保障。总体来说，环保产业的投资力度与整体经济走势存在一定的逆向性，在经济调整过程中，环保投资力度更大，产业相对更受关注。

对比美日中污染物排放标准，我国部分污水和大气排放标准严于美日两国，技术水平和达标率有待进一步提高。我国污水排放标准高于美国和日本，已达到国际化水平，但仍需提高技术水平、提高达标率；2014年开始执行的燃煤电厂超低排放标准也严于美日两国。基于我国人口总量和密度远大于美日的现实情况，在同样浓度的标准设置下，我国污染物排放总量远大于美日，故从对环境的效果来推演，我国的标准设置须优越于美日，才有可能达到相同的环境治理效果。

风险提示：资金面持续紧张、利率变化不达预期，PPP政策变动风险影响。

【正文】

一、日本当年究竟有多脏

21世纪，日本被认为是最爱干净的国家，天空碧蓝如洗、街道一尘不染、河流清澈见底、物品陈列整齐。日本公民参加活动后会主动将产生的垃圾收好带回、分类后再丢弃。但爱干净真的是日本的传统吗？

“倭地温暖，冬夏食生菜，皆徒跣，有屋室”出自中国最早记载日本的《三国志倭人传》，想象远古时代的岛国人民光脚吃生菜的画面无论如何也不能与爱干净沾边。

平安时代的日本人因为不懂卫生，房子不通风，大量贵族因染上肺结核离世。

二战战败后，日本国内到处是垃圾，居民随地大小便、扔烟蒂，日本在海外的旅行团也被称为“农协旅游团”。早在 1970 年，日本教育学家高桥敷教授就撰写了《丑陋的日本人》一书，历数日本人乱丢垃圾、随地小便、从不排队和“在动物园乱喂长颈鹿”等不文明行为。1985 年，台湾作家柏杨出版了他最富盛名也最具争议的著作《丑陋的中国人》。他在书中激烈抨击中国人的“脏、乱、吵”等“劣根性”，余波至今不息。而这种边骂边反省的文风，正是由1970年《丑陋的日本人》开始才在东亚扩散开去。东京奥运会前，日本垃圾多到“从青山通到涩谷，只要有风吹过，就能看到垃圾飞舞”的程度。

上世纪六七十年代，日本国民经济进入高速增长期，工业迅速发展带来环境污染。当时日本的工业城市神奈川，千叶、大阪，神户周围都是黑烟滚滚，大气污染也从原来的颗粒状大气污染转变为硫磺酸化物污染，并且扩展到日本本州的太平洋区域，严重的大气污染使得东京“白昼难见太阳”，城市能见度只有30-50米，硫化物刺鼻的味道在部分地区都可以清楚闻到，东京湾曾一度被称为“世界最脏的海湾”。即便如此，那时的日本人将大气污染排放认为是经济繁荣的标志，当时日本小学的校歌中以“工厂的烟囱上有七彩的烟”这样的词汇来赞叹日本经济增长的速度。

70年代日本垃圾问题极其严重，垃圾产生量增长迅速且无法得到有效处理。据统计，仅1971年东京的日均垃圾产生量达到14万吨，与七年前相比增长76.78%，并且增加的垃圾中多数是不可燃垃圾，只有大约三成可以通过焚烧处理。政府为处理不可燃垃圾采取措施建设垃圾处理场，场区内垃圾外溢、污水乱流、恶臭扑鼻，导致爆发可怕的蝇灾。当时民众做好的食物要第一时间盖上网罩，吃饭前要提前两个小时用杀虫剂灭蝇，杀蝇后在大量苍蝇进入前迅速进餐，吃饭时还要一直用扇子驱赶新进入的苍蝇，学生也不得不在课后掏出苍蝇拍打苍蝇，苦不堪言的居民拒绝为其他地区处理垃圾、最终挑起垃圾内战。

全国各地出现各种严重的环境污染事件。痛痛病、水俣病、四日市病纷至沓来，当时四日市小学生甚至向日本首相写信请求安装空调，原因是虽然学校已安装空气净化器，但公害问题导致不能开窗，教室十分炎热。当地市长在回应该问题时却表示：小孩说的话不必当真，四日市根本就没有公害，可见日本曾在保护环境与GDP增长之间的选择存在分歧，在这场艰难抉择中，日本民众最终选择了保护环境，保证身体健康。“公害诉讼”正式拉开了日本立法治理环境的帷幕，居民环保意识逐渐提高，70年代以后，日本再也没有发生过严重的环境公害事件，环境质量逐渐提高。

20世纪70年代以前，美国的环境污染情况也已经相当糟糕，并严重威胁到了公众安全。当时震惊世界的洛杉矶光化学烟雾事件便是一个典型案例。洛杉矶位于美国西南海岸，西面临海，三面环山，悠久的开发历史和优越的地理位置使它成为了发达的港口城市。早在40年代初，洛杉矶就已经拥有两百多万辆，这些汽车向空气中排放大量尾气，并在地形和日光的作用下形成了光化学烟雾。这座城市曾经清新的沿海空气已经变成了催泪的薄雾，1943年第一次大型光化学烟雾污染造成了居民的大恐慌，他们甚至认为遭到了日本毒气袭击。此后相当长一段时间里，洛杉矶的空气污染严重到“父母不让孩子上学；运动员只能在室内训练；柑橘种植者和甜菜生产者沮丧地看着他们的庄稼枯萎；老人和年轻人挤进了医院，他们的头隐隐抽痛，呼吸急促。”直到20世纪70年代，洛杉矶市还被称为“美国的烟雾城”。

洛杉矶光化学烟雾事件、多诺拉烟雾事件和加州石油泄漏危机等重大公共污染事件逐渐引发了人们的环保意识，社会上呼吁政府治理环境的声音越来越强烈。1962年，美国生物学家蕾切尔·卡森出版《寂静的春天》（Silent Spring）一书，引发了声势浩大的美国现代环保运动，在世界范围内都产生了深远的影响。在社会运动的推动下，美国政府终于于1969年出台了《国家环境政策法》，明确地将环境保护作为国家政策的一项内容。美国的环境保护才开始正式提上日程。

二、殊途同归的美日环保之路

1、美日两国环保产业发展阶段梳理

追溯两个国家的环保产业发展历程，可以发现，美国和日本的环保产业快速发展都是起始于20世纪70年代：日本经历了由工业污染集中治理到生活污染提标改造的发展期，过渡到90年代后期的成熟阶段；美国也在20世纪70-90年代之间经历了环保产业的高速发展期，70年代被称为“环境的十年”。两个国家都在70年代前的产业萌芽期后进入为期约30年的快速发展，与我国现阶段环保产业所处状态较为相似。

（1）日本环保产业发展阶段分析

根据政府举措和环境污染改善情况，可将日本的环保事业发展分为三个阶段：

20世纪60～70年代末的工业源污染集中治理阶段：日本政府为应对严峻的环境污染问题，加速环境立法，加大环保投入，推动产业升级转型，工业污染治理技术与装备相关产业飞速发展。70年代中后期整体环境质量逐步好转，日本总务省统计数据显示，至1976年环保装备总产值达到了近7000亿日元，较1966年的约340亿日元，10年间增长了20余倍。年增速达到30%~50%。

20世纪80～90年代生活源污染集中治理与提标改造阶段：该阶段工业污染问题得到初步遏制，日本政府在探讨经济可持续发展的途径时，开始考虑将“大量生产、大量消费、大量废弃”的社会经济发展模式向生态型经济转型的问题。1993年日本制定《环境基本法》代替了《公害对策基本法》，将环境保护的范围由“公害”拓展到降低环境负荷、保护全球环境等更大的领域范畴，日本的环保工作逐步向环境质量的综合改善延伸。在这一阶段，公众主动参与监督监管，企业变被动治理为主动治理，日本国内污染治理市场需求的持续释放，日本环保产业得到了长足发展。20世纪90年代末，环保行业产值较20世纪70年代翻番，GDP占比约为2%。环境质量有明显改善，污染物排放量进一步下降，水质达标率进一步提高到85.8%。

2000年以来大规模集中建设期结束后的综合环境质量改善阶段：2000年后，随着日本的污染治理整体市场需求呈不断下降趋势，政府公共环境基础设施建设投资力度逐步减弱，但以资源回收利用、环保产品的研发制造等为代表的新领域需求逐步扩大，其它相关产业的发展全面加速，整体来看，日本环保产业市场规模保持稳定。21世纪以来，环保理念已深入国人的工作和生活，环境质量维持在较高水平，且环境治理标准仍在不断提高。而从固定资产投资的细项来看，2017年，我国基建投资增速开始大幅下滑，2018年下半年，基建投资增速累计同比跌至5%以下；房地产开发的投资额实际同比增速2017-2018年也大幅下滑，截至2018年前三季度的季调实际同比增速为4%；而固定资产投资完成额中生态保护和环境治理业细项的累计同比增速从2017年三季度开始虽然也有所下滑，但2018年各季度累计同比增速仍然保持在30%以上的较高水平；在基建、地产开发投资大幅下滑的情况下，生态环保项固定资产投资的支出是支撑增长的细项之一。

（2）美国环保产业发展阶段分析

与日本类似，美国的环保产业发展也经历了三个主要时期：萌芽期、发展期和成熟期。20世纪70-90年代也是美国环保产业快速发展的黄金时期。

19世纪-20世纪70年代的萌芽期：美国的环保产业最早可以追溯至19世纪，那时的环保产业包括市政水的供应、卫生工程和废物收集，主要任务就是进行环境基础设施建设，满足人口增长和公共卫生的需要。在这一时期，美国的环保产业分布十分零散，总量很小，确切地说还不能称为一个“产业”。

20世纪70-90年代的发展期：20世纪70年代，国家对环境保护的高度重视和一系列环保政策的出台成为了环保产业发展的强大动力。这时环保产业才形成了真正意义上的“产业”，并进入了高速增长期。尽管80年代环保产业在政策方面的优势逐渐衰减，但“环境的十年”带来的强劲增长势头没有减弱，并一直持续到90年代的到来。

20世纪90年代后的成熟期：这一阶段环保产业的增速逐渐稳定，传统投资也开始减弱。随着政策体系的完善和对环保认识的深化，现在的环保产业也在逐步开拓新的市场空间。

2、 美日两国环保立法与政策历程

环保产业的发展离不开政策法规的支持，日本和美国的环保政策综合性法规出台也都起始于20世纪70年代，并在90年代将重点政策进行了进一步提升。

1967年日本出台《公害对策基本法》，随后制定了《大气污染防止法》（1968）、《水污染防治法》（1970），并在1971年设置环境厅；

美国在1969年颁布《国家环境政策法》，随后相继出台《清洁空气法》（1970）、《清洁水法》（1972）和《固体废物处置法》（1976），在90年代又对这些主要立法都进行了重要修订。环境保护署（EPA）也成立于1970年。

与美日两国20世纪70年代的发展状况相似，我国目前也正处于环保政策法规的密集出台阶段，2015年出台新版《环境保护法》，随后也在不断修订《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《固废污染防治法》等，并于2018年5月成立生态环境部。三个国家的环境立法过程也是殊途同归，美日两国的经验可以为我国所借鉴。

（1）日本环保政策立法发展历程

1958年，日本开始针对工业污染制定环保政策和相关法规，出台《工厂排污规制法》，1962年制定《烟尘排放规制法》、《煤烟限制法》等限制工厂排污。

1967年开始进行综合立法，正视“四大公害”及其背后的环境污染问题，出台《公害对策基本法》。之后逐步根据不同细分领域制定《大气污染防止法》、《水污染防治法》等法律，1970年，国会由于集中讨论环境公害问题，制订14条有关环境保护的新法律，被称为“公害国会”。

1971年，日本增设环境厅，并于2001年升格为环境省。目前，已在全国47个都道府县、12个大市和85个政令市全部设立环境行政机构，基本形成以环境省（厅）为核心的全国性一体化行政管理体系。

1993年，政府制定《环境基本法》，详细规定政府环境政策的基本理念和措施，对制定基本环境计划作出具体规定。

21世纪以来，日本提出《21世纪环境立国战略》，制定《推进形成循环型社会基本法》基本框架法，对电力、煤气、铁路运输、交通等行业的大气排放标准做出具体规定。2005年颁布《京都议定书》，减少二氧化碳排放量，2009年制定PM2.5排放标准，高于世界卫生组织制定的空气质量标准过渡期目标。

（2）美国环保政策立法发展历程

从20世纪70年代开始，美国因为环境意识高涨，大量环境保护法规得以颁布，为环境治理和环境保护确定了相关的标准。

20世纪70年代被称为美国“环境的十年”，是美国环境保护政策的黄金时代。1969年，美国总统尼克松正式将《国家环境政策法》签署为法律，年底美国环境保护署（EPA）和国家环境质量委员会（CEQ）开始运作。1969年至1979年期间，美国通过了27部环境保护法律和数百个环境管理条例，为环保工作的开展奠定了坚实的基础，《清洁空气法》《清洁水法》《安全饮用水法》等对现在仍有重要影响的法案都在这一时期得到了制定或修订。

不过，环境保护的发展并非一帆风顺的，其间也出现过反对的声音，这在80年代体现的尤为明显。对污染的防控是环境保护的重要环节，而这一过程伴随着一部分人的利益受损，他们渐渐形成了反环保主义的主要力量，力图从技术层面和经济层面证明环境保护是行不通的。80年代美国的环保法规已趋于完善，环保标准的提高和覆盖范围的扩大触及了更多行业和更多个体的利益，反环保运动逐渐具有组织性并发展到全国规模。在不同利益相关者的相互制衡中，相关法规政策的制定也受到了影响。这一时期美国的环保政策进展缓慢，甚至在里根总统任职期间还出现了倒退。

然而，80年代政府在环境保护方面的懈怠又激起了民众和环保组织的不满。随着美国环境质量的改善，人们对经济发展和环境保护的关系有了更为理性的认识。从90年代到现在，美国逐渐探索到一条兼顾经济与社会发展的道路，在这一过程中，环保政策体系也得到了不断的完善。