PPP模式下城市生活垃圾分类项目实施路径初探-undefined

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摘要：城市生活垃圾分类是实现城市生活垃圾减量化、资源化、无害化的重要抓手，中央层面已经明确了部分城市生活垃圾分类实施的“时间表”和“路线图”。生活垃圾分类因其实施过程具有的强运营属性和地域属性，因城施策成为必然选择，这也亟需引入市场化力量参与其中，提供专业化、精细化的运营服务。PPP模式作为基础设施和公共服务供给方式的一种创新方式，已经在垃圾处置、环卫保洁等领域得到广泛应用。本文将就PPP模式在城市生活垃圾分类领域的适用性略作探讨。

近年来，随着经济社会发展和人们生活水平大幅提高，我国城市生活垃圾产生量迅速增长。目前，城市生活垃圾处置多采用“集中混合收集-集中运输-集中处理”模式，一方面生活垃圾中可资源化利用成分被填埋或焚烧处理，造成了无端的浪费，另一方面生活垃圾处理量居高不下，在土地和环保双重红线的约束下，城市生活垃圾综合处置成本不断提高。因此, 我国城市的高质量发展迫切需要推行广泛的生活垃圾分类。“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。”

一、城市生活垃圾分类主要实施路径介绍

2017年，国务院办公厅颁布《生活垃圾分类制度实施方案》，确定包括南京市在内全国46个强制垃圾分类城市，并提出到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。目前，城市生活垃圾分类的具体实施路径主要为政府购买服务。以南京为例，该市通过政府购买服务的方式将城市生活垃圾分类服务外包给市场主体，近期采购的项目情况见下表所示。

该种模式具有以下几个特点：其一，实施主体多元化。既有行业主管部门的城市管理局、也有属地街道办和居委会。其二，服务范围多数在1万户以上，以此达到规模效应，吸引社会资本进入。其三，服务期限大多为1年，部分项目可达2-3年，采用一年一签的方式。其四，根据匡算，南京市生活垃圾分类项目的预算费用大致区间为60-270元/户·年，差别主要体现在服务范围和服务标准上。

政府购买服务的优点在于：采购金额适中，采购流程简便，社会资本中标或成交后可以快速投入分类设备，进行生活垃圾的分类实施及宣传等工作，且采购单位在实施过程中可以因地制宜地完善垃圾分类作业考核指标体系。但该种方式的不足之处主要体现为：项目服务范围分散，服务期限较短，导致生活垃圾分类服务市场分而治之，整体规模效益和专业化服务程度有待提升。针对上述不足，部分城市正在探索实施更大服务范围和更长期限的生活垃圾分类服务市场化运作。而政府和社会资本合作（以下简称PPP）模式作为公共服务供给的一种创新方式，正日益受到各地的重视。

二、N市生活垃圾分类PPP项目运作思路

N市已基本构建较为完善的垃圾清扫收运前中端体系和垃圾处置终端设施，实现了城乡生活垃圾收、运、处体系的正常运转，并开展试行城市生活垃圾分类工作。项目实施机构在本市既有试点情况总结和外地调研的基础上，提出在该市中心城区实施生活垃圾分类服务试行PPP模式的思路。

（一）N市城市生活垃圾分类现状及存在的问题

根据省厅要求，N市启动实施了垃圾分类示范试点工作，印发垃圾分类实施方案、编制专项规划，在机关企事业单位、学校、医院等推行垃圾分类工作，并选取部分小区开展了生活垃圾分类试点。

目前，N市城市生活垃圾分类实施过程中存在着以下问题：其一，城市生活垃圾分类体系有待形成完整的闭合体系。城市生活垃圾分类实施的关键是构建分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的闭合体系。而N市除试点小区之外尚未布设专门的分类投放设施，现有混合模式下的垃圾收运体系满足不了分类运输的要求，且分类处置终端有待完善。其二，城市生活垃圾资源化利用率有待提升。目前N市城区生活垃圾基本是采取焚烧方式处置，由于缺少上述完整的闭合体系，居民小区生活垃圾中大量可回收垃圾、大件垃圾等可资源化利用的废弃物，长期混入其他垃圾进行焚烧，十分不利于可回收资源的合理利用。其三，城市生活垃圾分类投资运营模式有待完善。城市生活垃圾分类是一项系统工程，涵盖分类投放、收集、运输、暂存、利用和处置等上下游紧密相连的各个环节，N市虽已开展了生活垃圾分类试点，但尚未构建起完整的可持续的投资运营模式。

（二）N市城市生活垃圾分类PPP模式框架

为完善前中末端处置设施，健全生活垃圾分类体系，提升生活垃圾资源化利用率，探索建立持久有效的生活垃圾分类投资运营模式，N市决定采用PPP模式实施市区生活垃圾分类和治理项目。以下简要介绍该项目PPP实施方案的框架。

1、项目实施内容

项目的服务对象为N市中心城区范围内的居民小区、沿街商铺、机关企事业单位、学校、医院等。其中居民小区200个，户数为18万，沿街商铺1000家，机关企事业单位、学校、医院共计150家。

项目初始投资约3000万元，建设内容主要包括分类垃圾处置终端，包括可回收物分拣中心、大件垃圾处理中心、有害垃圾暂存点，以及垃圾分类投放、收运和处理环节所需的设施设备。

通过该PPP项目的实施，N市将在中心城区构建起生活垃圾分类收、运、处的完整链条，并实现空间上的分类全覆盖。

2、项目PPP运作模式

本项目拟采用PPP模式中的BOT（建设-运营-移交）运作方式进行运作，实施路径见图1。实施机构、政府出资代表分别与采购确认的社会资本签订《投资合作合同》和《股东协议》，约定合作事宜，组建项目公司。实施机构再与新成立的项目公司签订《PPP项目合同》，授予项目公司在合作期内的经营权，由该公司负责提供合作范围内的生活垃圾分类和治理服务，并获取部分使用者付费，实施机构牵头组织监管考核支付可行性缺口补助。项目合作期满，在保证所有资产正常使用的前提下，项目公司将本项目所有资产完好、无偿移交给N市政府或其指定单位。

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