流域治理如何市场化？看看永定河案例是怎么做的

日前，我国待实施的河流、河道、流域治理类项目繁多，其公益、半公益性质和巨大投资给地方政府财政造成沉重负担，项目实质开展有限。为明晰市场化模式进行环境治理的优势，本文多角度剖析了永定河项目案例，希望给您带来思考与帮助。

一、永定河流域治理的现状与问题

永定河在京津冀晋四省市范围内，现有入河排污口116个，每年排入河道的废污水达3.19亿吨，主要污染物COD、氨氮约3.57万吨、0.56万吨，超过纳污能力1.57倍、7.6倍。全年干涸的河段达到10%，主要河段年平均干涸121天，年均断流316天，生态系统极度退化。人均水资源量仅为全国的9.8%，而且仍在衰减；水功能区达标率仅为26.8%。永定河上游有1.5万平方公里水上流失面积需治理，河湖、湿地率仅2%。下游平原河道1996年后完全断流；2000年后河口入海水量较多年平均值锐减了97.5%。目前，河道和环境治理以行政区域划分，跨区域、跨行业议事、协调机制较弱，协同管理能力较差。

从地区经济发展历史来看，城市往往沿河发展，河道至今仍贯穿很多地区的核心区域，河道及两岸环境遭到污染和破坏后，给区域整体发展带来极大的负面影响。

但河道和流域治理及生态修复往往不能直接带来经济效益，这类项目基本归为公益或准公益性项目。以往的实施模式往往是政府投资，专业企业具体实施，项目完成后政府再逐年拨款，保持项目内河道、涵养林等清洁、健康的状态，同时对相关设施逐年维护。

随着国家加大环境治理力度，这类项目逐渐增多，而且项目往往呈现大型化趋势，要求投资力度必须同步加大。但地方政府投资能力受限，难以应对多个大规模项目同步开工。即使如北京等超大型城市，财力保障能力较强，这类项目完工后长期的维护费用也将成为不容忽视的政府财政负担。

在永定河项目中，按国家发改委等三部联合印发的《永定河综合治理与生态修复总体方案(公开稿)》，该项目总体囊括重点建设项目78个，匡算项目估算总投资396.8亿元。而且需要在2025年前完成全部投资。

虽然一般水利项目都会有国家补贴资金，但是一般也只有20%左右，需要地方政府承担的资金量仍然很大。而且，随着项目建设逐步推进，即使不考虑估算投资额可能无法覆盖日益增长的征拆、人工、材料等费用，按50%的资金来源于贷款并且按基准利率计算，项目完工后每年贷款利息都将超过9亿元，再考虑865公里河道和相关设施的维修维护费用，将对地方政府构成巨大且长期的财务负担。

二、永定河流域治理市场化的基本方式

以往的河道治理以行政区划为界限，各行政区负责本区域内治理项目，并由政府全额出资。这不仅不符合流域治理的本质要求，也将形成长期的政府财政负担。

永定河项目进行了大胆创新，建立了全新的协同治理机制，采取市场方式进行整体运作，由京津冀晋四省市、中国交通建设集团共同出资，共同组建“永定河流域投资有限公司”，由该公司负责项目的总体实施和投融资运作。

在实际治理工作中，永定河公司将构建"1+N”的公司体系。“1”是总公司，主要负责项目实施和投融资运作“N”是若干分(子)公司，由永定河公司、项目所在地政府、企业、社会资本方等共同组建项目公司，具体负责项目建设和运营。

成立公司后，项目总体由永定河公司投资。为了不给财政带来过重负担，该公司需进行多种经营，实行“一地一策”开发盈利模式，主要依靠三个方向的发展实现长期的资金平衡和公司的可持续发展：依托区域生态环境改善带来的土地增值等收益、提供永定河生态水量服务、产业开发。同时，永定河公司依靠治理带来的生态、环境空间的提升，与沿线政府洽谈合作，实施体育体闲、健康养老服务、文化旅游产业、拓展项目供水服务和林业资源综合开发经营等获取收益。保持该公司长期现金流入，用以保障项目长久资金需求。

1.市场化模式的优势

（1）减轻政府财政压力

永定河项目采用市场化模式进行整体运作，由京津冀晋四省市政府和引入的战略投资方—中交集团共同投资。这类投资一般仅限于资本金部分，部分资金需求可以依据水利项目的基本情况申请国家和地方补贴。按一般基建项目融资比例，至少一半以上的投资可以融资解决。如果各类融资方式使用恰当，按照国家关于固定资产投资项目资本金的规定，理论上最高可以融资80%的资金，但考虑到这类项目盈利能力有限，预计融资规模不会超过60%-70%。在这种情况下，政府投资压力达到很大程度的降低。

由于流域面积广大，而且沿河周边包括一些经济较发达的区域，这对于社会投资人的吸引力极大。社会投资人往往不只是关注河道治理和环境改善项目，而是对流域内涉及的相关产业存在很多设想。永定河公司就综合考虑了通过土地增值、体育体闲、健康养老服务、文化旅游产业、拓展项目供水服务和林业资源综合开发经营等获取收益。

（2）提高项目管理水平

流域治理项目涉及的区域和细分领域跨度都较大、相关的行业管理部门多，以往需各政府部门相互配合，各自落实自己管辖的领域，如水利部门管河道、林业部门管树木、农业部门管农田，还有排污工厂、居民违建、集体上地违规使用等问题。相关部门繁多，相互配合推进效率极低，而且互相之间经常难分主次，一个流域治理项目实际变成了各领域的多个行业项目，整体项目管理水平很难提高。但是通过市场化实施后，必然采取公司化治理方式。

在永定河项目中，永定河公司设立多个对应部门，实际是将相应的政府责任进行集成。这些部门在公司的统一指挥下，上对各政府部门，下对用永定河总体项目，在公司层面实现了责权利的统一，管理水平可以得到很大提升。

（3）打通跨行政区治理界限

行政区划是我国管理各项事物和各类项目基本区分界限，但对于河道、水流或流域来说，却违背了客观规律。流域治理中水、岸、植被、设施等环环相扣，是一个紧密的复杂系统，但归口管理上，涉及水、农、林、牧、渔多个领域，如有建设内容还需发改、建设、环境等政府部门审批，上下游又由多个、多级政府部门管理。流域治理本身复杂程度高，再对应分而治之的各级、各地、各行业政府部门，可以说难上加难。虽然各区域行政机构之间有着正常的沟通协调程序，但这种程序繁杂、拖沓，效率很低。尤其在上下游存在利益冲突或各行业部门存在职责不清的情况下，项目推进难度极大。

由一个公司总体统筹实施可以使上下游进展计划性更强，更加科学有序，水里岸上更加匹配。在制定实施计划后，由公司分头去向各政府部门申请、报批，秩序性更强，可有效解决项目跨区域问题。

（4）提升沿线经济发展活力

永定河项目治理河长865公里，流域面积4.7万平方公里，跨度极大，流经区域经济状况各异，既有北京、天津和某些经济情况较好地区，也有河北、山西大片区域亟待开发。

永定河项目实行公司化治理，公司为了解决持续发展和赚取利润的压力，会主动摸索沿岸体闲、旅游、林业等资源和区域供水、上地综合开发等各类商业机会。尤其对于旅游产业，各地开发热情高涨，但往往一个区域一个景点，难以构成吸引客流量的关键因素，各地区相互配合又往往难以实质推进。而永定河公司则是既有开发动力，又有统筹开发高度和资源整合能力的理想主体。按照目前“区域旅游”或“全流域旅游”概念，区域或流域内的旅游资源必须要经过整合，组合式、搭配式开发，让流域旅游具备深度、广度和多样性优势，使之具备开发深度游和特色游等旅游产品的基础。

2.仍需解决的问题

（1）对政府财政的依赖

流域治理类项目由于需求资金规模较大、公益性或准公益性属性较强，所以即使采用市场化和公司化模式，一定时期内往往也不能脱离政府财政支持，政府难以完全摆脱负担。如果流域治理公司在经营中由于其自身经验、能力或管理等问题不能整体掌控流域内多种产业的经营开发，或经营开发模式、规模不当，导致亏损，或不能对流域治理项目形成资金支持和收益补足，那么肯定会转向政府要求补助，从而形成了实质上的政府兜底，这与市场化模式的基本方向是有一定冲突的。

（2）地区产业发展中的不公平竞争

在明确市场化、公司化实施流域治理多方面优势的基础上，还要充分认识到组建一家公司实施各类项目、开发各类型产业的难度。如果该公司优先介入了流域优质资源，但未能建立足够的执行能力或吸引整合行业领先资源、合作伙伴，则会形成对资源开发深度不足，不能完全体现资源价值，形成一定程度的浪费。如流域治理公司未能形成平台属性，专业公司又不能与其达成合作意向，则难以进入该流域范围开展业务，形成流域内产业公司不公平的竞争环境，这本身有悖于市场化的本质，也不利于流域经济的可持续快速发展。

三、流域治理实施市场化模式的建议

1.谨慎评估开发价值，控制政府或有负债

在实行市场化开发前，必须进行区域谨慎评估，对当地可开发的上地、旅游、康养、农、林、渔等资源进行摸排，并对开发可能带来的资源价值的提升进行谨慎预判。在资源价值充分的情况下，可以进行较为完全的市场化，由政府和投资人进行公司化运作。如果资源价值不足以支持整体流域治理，那么要对可能形成的政府负担作出较为清晰的判断，避免形成在开发过程中投资越大、潜在政府负担越大的局面，造成大量的政府或有负债，违背了市场化的初衷。

2.明确政策界限，维持适当竞争

市场化、公司化运作必然要求政府给予一定的政策支持，否则也不足以吸引投资人，不能形成流域治理提升资源价值、资源价值支持流域治理的良性循环。但如果政策支持没有界限，为了加快治理和开发进度失去了“裁判员”的控制地位，那么就容易造成区域的无序发展，也可能失去对某些细分行业优质企业进驻的吸引力，甚至造成其进入的障碍。市场化的流域治理公司可能在一定程度上形成政府之下的“管理机构”，从而失去了市场化的优势，形成变异的审批制度。所以，政府各部门需要对市场化开发提供明确的政策支持清单，让企业依法、按政策开展经营，同时维持区域内各领域投资吸引力和整体经济活力。