对话清华教授刘毅：长江经济带的高质量发展 为什么需要“三线一单”？

推进长江经济带“三线一单”编制工作，建立生态环境分区管控体系，是落实习近平总书记关于“加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”三大红线的有关要求，以及“长江经济带建设要共抓大保护、不搞大开发”“实现科学发展、有序发展、高质量发展”重要指示精神的重要举措。

“三线一单”和以往的规划环评有什么不同？长江经济带“三线一单”有哪些基本特征？哪些生态环境问题可以通过“三线一单”的编制解决？编制过程和下一步落地应用过程中有哪些难点？本报记者采访了清华大学环境学院教授、生态环境部“三线一单”技术专家组组长刘毅。

刘毅，清华大学环境学院教授、博士生导师、党委书记，生态环境部“三线一单”技术专家组组长。研究领域包括复杂系统理论、环境系统分析、战略环境评价等，2016年入选国家环境保护科技领军人才计划。兼任中国环境科学学会青年科学家委员会主任委员、环境影响评价分会副主任委员等。

Q1中国环境报：长江经济带战略环评“三线一单”的编制，和以往的规划环评有何不同？

刘毅：我国环境管理现在已到了一个重要的转型期，要服务于经济高质量发展和新时期生态环境高水平保护要求，要从粗放式向精细化转变，“三线一单”就是在这样的背景下应运而生的，是环评管理的重要改革内容，也是环境保护管理的重大制度创新。“三线一单”是一个新事物，是近几年在区域战略环评、规划环评基础上，顺应新的环境管理需求不断探索和完善起来的。

“三线一单”与相关生态环境保护规划、战略环评、流域规划等，在边界上会有一定的交叉、融合，但它们之间并不冲突和矛盾，也不能说是前后的关系。比如，《长江经济带生态环境保护规划》是提出今后在长江经济带要实施的重大生态环境保护工作的战略性对策，主要有哪几个方向等。而“三线一单”对整个流域或者各省级层面来说，解决的核心问题是生产力布局、产业结构优化调整的问题，明确划出三条线，提出差异化的生态环境准入清单，通过准入来倒逼产业的升级、布局的调整，这其实是一个真正意义上的源头管控。“三线一单”对相关环保规划和管理手段是有益的补充。

Q2中国环境报：长江经济带“三线一单”编制的技术体系是什么样的？专家组在其中承担了什么角色？起到了哪些作用？

刘毅：长江经济带“三线一单”编制是在国家统筹部署下，各省（市）各自组织编制的。因为未来“三线一单”成果的落地，是要省级政府确认和发布，在省（市）和地市、区县生态的环境管理工作中予以应用。当然，不同层级“三线一单”成果应用的侧重点会有所不同。谁来发布、谁来用、谁来解决地方的问题，谁就是责任主体，因此理应由各地来牵头编制。

当然，具体编制的时候还要有一套统一的技术规范和内在逻辑，因此生态环境部成立了“三线一单”专家组，包括顾问专家组、技术专家组、各省（区、市）责任专家。

顾问专家组主要是由两院院士和著名专家学者组成。不仅是生态环境领域的，还包括发改、自然资源等各行各业各部门。因为“三线一单”是一项综合集成，需要各部委支持，需要他们提前介入和了解，对“三线一单”编制过程中的政策性问题、总体定位等进行把脉。

技术专家组就是我所在的这个组，负责具体执行，主要承担两方面工作：一个是协助生态环境部，指导地方“三线一单”编制，形成统一的编制思路、方法和规范要求等，对各省（市）“三线一单”成果进行技术审核；另一个是综合集成长江经济带各省（市）“三线一单”成果，将整个长江流域“三线一单”编制成果向各部委进行汇报，支撑长江生态修复和环境治理。

第三个组是由国家层面的专家和各省（市）专家共同组成的技术团队，具体负责编制各省（市）“三线一单”成果。此外，各省（市）政府还成立了工作协调领导小组，省（市）生态环境厅（局）负责具体推动“三线一单”编制和成果实施应用。

“长江经济带‘三线一单’是一个很好的起点和重要抓手，对于支撑‘长江共抓大保护’和促进长江经济带高质量发展具有重要意义，第一次构建了一个集成化、空间化、信息化的生态环境分区管控体系。”

Q3中国环境报：长江经济带“三线一单”成果有哪些特点，最重要的意义和作用在哪里？

刘毅：长江经济带“三线一单”是一个很好的起点和重要抓手，对于支撑“长江共抓大保护”和促进长江经济带高质量发展具有重要意义，第一次构建了一个集成化、空间化、信息化的生态环境分区管控体系。

集成化是指“三线一单”把很多生态环境问题，比如水、气、土这些要素层面的问题，放在一起来考虑。同样的区域，水的问题是什么，气的问题是什么，从环境准入角度分别有什么要求，这是第一次明确了。不是从小的尺度上看这个问题，而是从整个流域角度，考虑多要素、跨部门的重大战略问题，比如城镇化发展的问题是什么、重化工发展的问题是什么等，所有这些问题，都要求这12个省（市）在编制“三线一单”的时候落实在分区管控的要求里面。

空间化是指把生态环境管控要求落实在具体的管控单元上，突出空间的概念。原来生态环境的管控基本是着眼于污染源、排放口，缺少空间的概念。如果总是一个个污染源去抓，那永远是被动的，因为这是末端治理。现在是在空间层面上看这些污染源的分布，考虑生态空间约束和资源环境承载能力，有的区域不能进入；有的可以进入，但要符合要求；还有一些现存的污染企业或开发项目，其发展也必须符合要求，存在的问题要按照要求进行整改。“三线一单”编制完成后，就拥有了对整个国土空间精细化环境管理的基础性框架。

信息化也可以说是平台化，是指通过这次工作把数据和信息按照统一的编码、统一的接口，建立一个覆盖国家、省（市）、地市三级的数据共享平台、环境准入管控平台，这项工作现在国家和地方同步在做。各地都要按照设计好的编码、接口和数据格式上报基础数据和单元，最终形成一个系统化的平台，实现国家、省（市）、地市三级的互联互通。未来要基于这个平台，实现“三线一单”成果的应用管理，比如，某个地市新落地一个项目，或者否决一个项目，省级、国家都能及时掌握。

Q4中国环境报：长江经济带哪些生态环境问题可以通过“三线一单”的编制解决？请您举例说明。

刘毅：目前这项工作还正在开展过程中，下一步会重点推动成果的实施应用，现在没有办法说哪类问题就一定能通过“三线一单”去解决。

例如，江苏省连云港是国家层面第一个开展“三线一单”编制的试点城市，“三线一单”编制的完成度很高。连云港市党委、政府都很理解、认可、支持这项工作。

连云港7000平方公里的国土空间，划分出了284个环境管控单元，每个管控单元有不同的环境管控要求。这张底图特别重要，是作为未来重大战略谋划的一个前置条件。连云港市政府把这张底图以文件的形式发出去，具有法律约束力。

连云港还发了另外两个文件：一个是准入清单，284个管控单元里面，每个单元有不同的要求；另一个是印发了针对化工行业的准入要求。我们知道前不久发生的响水爆炸事故，其实过去连云港的灌云县、灌南县两个地方化工行业情况和响水非常相似，连云港就是依据“三线一单”和石化基地的落地，比较早地把两灌地区60%-70%的小化工逐步清走了，避免了类似事故发生。这就是一个非常典型的通过“三线一单”促进产业结构升级和布局优化的例子。当然，这里有生态环境部的总体把握、积极介入、宏观指导，有技术团队的支持，也有当地市委、市政府观念的转变等，最终形成了这个比较完整的试点。

“要充分借鉴好长江经济带‘三线一单’编制的工作模式、技术体系和经验教训，以生态环境质量改善为核心，突出重大环境问题导向，提高‘三线一单’成果的科学性和可操作性。”

Q5中国环境报：长江经济带“三线一单”编制过程中有哪些难点？应该着重解决哪些问题？

刘毅：管理上的问题主要还是在“三线一单”编制的前期，比如有的省（市）进度比较慢，或者经费上有困难等，但是现在看基本上都解决了。

技术上的困难或者挑战，主要是跨区域的问题。因为各省自己在做，那么跨区域的问题可能会被忽略。针对这一问题，我们在专家组里按照上游、中游和下游，各指定了一位区域专家。这位专家在技术审查时，重点审查上游片区、中游片区、下游片区各省之间的协调，在一个更宏观的空间尺度看各省（市）的成果，看各省（市）关注的跨区域、跨流域问题有没有在“三线一单”成果中体现。

在之前进行的技术初审时，我们也要求各领域的专家把流域性问题作为重点关注的内容之一，比如干支流的问题有没有协同起来考虑等。我们希望通过这些方式，尽可能解决跨区域、跨流域问题。

Q6中国环境报：长江经济带“三线一单”编制完成后，全国其他省（区、市），是否也要开展“三线一单”编制？您有哪些建议？

刘毅：按照生态环境部统一部署安排，除了长江经济带11省（市）和青海省，全国其他19省（区、市）今年也陆续启动“三线一单”编制工作。

在其他省（区、市）编制“三线一单”过程中，要充分借鉴好长江经济带“三线一单”编制的工作模式、技术体系和经验教训，以生态环境质量改善为核心，突出重大环境问题导向，提高“三线一单”成果的科学性和可操作性。

国家层面，在长江经济带“三线一单”编制过程中，建章立制，发了很多规范性的文件，包括技术指南、技术要点、成果应用的指导意见、数据平台接口的一系列文件等，基本上建立起了技术体系。未来还将进一步深化和完善，对于其他省（区、市）开展“三线一单”编制具有重要意义。

省级层面，要高度重视“三线一单”编制工作，成立工作协调小组，分管省（市）长担任协调小组组长，省级统筹、地市参与，各地市成立推进小组和专业技术团队，实现编制过程全过程参与、全方位对接，确保“三线一单”成果划得准、管得住、用得好。