中国碳排放权交易市场建设现状与建议

摘 要：2018年国家机构改革之后，碳排放管理隶属生态环境部，有益于以后各种排放物的联动管理，降低政策协调和沟通的成本，提高政策制定的有效性，但机构改革短期内造成碳排放权交易市场建设工作停滞。目前，全国统一的碳市场还未进入实质运行阶段。8个碳排放权交易试点省市的主要交易模式为线下交易，碳现货为主要交易产品。中国碳市场建设还存在监管机构设置、制度体系建设、市场运行主体界定以及操作层面等的具体问题，建议建立职责明确的统一管理体系，碳市场政策要与行业政策联动，制定明确的碳市场建设时间表，加强能力建设，切实推动全国统一碳市场进入成熟运行阶段。

2017年12月，国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（以下简称《方案》），标志着中国碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”）正式从电力行业开始启动。《方案》指出，用1年时间进行基础建设，即完成全国统一的数据报送系统、注册登记系统和交易系统建设；用1年时间进行模拟运行，即开展发电行业配额模拟交易；用1年时间进行碳市场的深化完善，包括逐步扩大市场覆盖范围、丰富交易品种和交易方式、将国家核证自愿减排量纳入全国碳市场等。到2020年，全国统一的碳市场将进入运行阶段。2019-2020年，1700多家电力企业将被纳入碳交易市场。中国碳市场预计初期配额规模超过30亿吨，将超过欧盟成为全球最大的碳市场。

目前，距离全国碳市场启动已经过去一年多的时间，按照《方案》部署，应该进入模拟运行阶段，但碳市场的各项基础设施建设尚待落实，进展落后于计划。造成碳市场建设进展落后的原因很多，其中最直接、最重要是受2018年3月开始的国务院机构改革影响。

1 国家机构改革下的碳市场建设

1.1 机构改革过程概述

2018年3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。碳市场的主管部门被调整，之前国家发改委的应对气候变化司承担全国碳市场的建设及应对气候变化与减排的职责，在此次改革中，该司归属新组建的生态环境部，生态环境部取代环境保护部，全面负责与生态环保相关的工作。

自2018年3月颁布《深化党和国家机构改革方案》，气候司陆续开始进入实质性的转隶工作当中，其中国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（以下简称“气候中心”）——国家发改委下属专门承担气候变化相关课题的智库，也从国家发改委转隶到生态环境部。直到2018年8月生态环境部的“三定”（定职能、定机构、定编制）颁布并开始执行，气候司和气候中心才得以陆续开展工作。

中央的碳市场主管部门转隶完成后，便是地方各级碳市场主管部门转隶，大部分省市的应对气候变化职责和碳市场建设工作都将从地方发改委转到地方生态环境局，此过程持续数月。截至2019年初，依然有地方还未完成相应的转隶工作。

1.2 机构改革对碳市场建设的影响

从短期来看，机构改革造成了碳市场工作的停滞。2018年全年的碳市场建设工作进展缓慢，数据报送系统是唯一建成的系统，注册登记系统和交易系统的建设方案细节还未确定，建设工作还未开始，相应的管理办法还未颁布，这都给2019年的碳市场建设工作造成了很大压力。

从长期来看，机构改革把环境保护相关的排放管理职责集中到新组建的生态环境部，使得之前分散的管理体系集中化，降低了管理成本，提高了管理效率，对碳市场的建设有很大的推动作用。机构改革之前，工业企业既受到环境保护部关于二氧化硫排放权交易的管理，又受到国家发改委关于二氧化碳排放权交易的管理，都是排放但监管部门不同，这使得企业非常困惑，影响了参与市场的积极性。机构改革之后，两类排放物的管理都隶属生态环境部，这有益于以后各种排放物的联动管理，降低了政策协调和沟通的成本，提高了政策制定的有效性。

2 中国碳市场运行特点

国内的统一碳市场虽然还未进入实质运行阶段，但中国早在2 0 0 5年便以开发核证减排量（Certifi ed Emission Reduction，CER）和自愿减排量（Voluntary Emission Reduction，VER）项目的方式参与欧洲乃至全球碳市场，作为减排量的卖方从碳市场获得了不少实质性的收益。2011年，中国启动了自己的地方性碳交易市场，与欧盟一样走上了强制减排的道路。2011年10月29日，国家发改委办公厅发布《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（发改办气候〔2011〕2601号），同意北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳7个省市开展碳排放权交易试点。2013年6月18日至2014年6月19日，7个碳排放权交易试点省市先后开展了碳排放权交易。2016年12月22日，福建省启动碳排放权交易市场，成为中国第8个碳排放权交易试点地区。近年来中国碳市场的运行呈现与全球其他碳市场或其他商品市场不同的特点。

2.1 8个地方碳试点市场并存

与其他国家不同，在建立全国统一的碳市场之前，中国政府选择了几个地方省市进行碳交易试点，希望在地方试点经验的基础上建立一个成功有效的碳市场。每个试点市场都由当地的主管部门根据本地情况制定规则。采用地方高度自治的方式，既可以调动地方参与碳市场的积极性，又能使碳市场呈现百花齐放的状态，进而从中选择更优的适用于全国统一市场模式。8个地方碳交易试点市场规则见表1。

由表1可见，试点地区之间的规则有的相似，有的差别很大，这都是充分考虑到本地情况的结果。规则和地区发展各异，市场表现必然不同。图1和图2是2018年3月至2019年3月各试点的交易量、交易额和碳价走势。可以看出，北京市、广东省和湖北省在成交额和成交量上都位居前三，纳入企业多，排放量大，市场机制较为灵活，天津市和重庆市排名靠后。从碳价上看，北京市碳价最高，重庆市和天津市碳价一直保持低迷。

2.2 线下交易为主要交易模式

从目前运行的试点碳排放权交易所公布的数据来看，碳交易的主要方式是线下撮合。呈现这种情况的原因主要有两点：一是线上交易手续费用高，交易企业不愿意为此支付高昂的手续费，选择线下大宗商品交易的模式；二是线上交易的不确定性大，无法对交易价格进行协商，也无法保证线上存在足额的购买量或者出售量。

这一点在中国核证减排量（China CertifiedEmission Reduction，CCER）自愿减排交易市场更为明显，据业内人士透露，目前在市场上成交的几乎每笔核证减排量交易都是线下撮合，核证减排量抵消规则在各个地区不同，使得中国核证减排量在不同地区的价值不同，而目前政府对核证减排量的管理办法还未出台，中国核证减排量市场极为敏感且风险较高，业内人员基于对自身的保护，不公开相关成交价格，而成交量也因每个试点交易所的管理规则而披露的很有限。目前，对中国碳市场进行数据研究的机构中，几乎没有哪个机构能对中国核证减排量的交易情况有详细表述和解读。

2.3 碳现货为主要交易产品

目前碳市场不管是碳配额交易还是核证减排量交易，都是现货市场交易，碳金融衍生品的交易十分有限。在试点地区中，广东省、湖北省和上海市已经推出了碳远期产品，其中广东的碳远期产品为非标协议的场外交易，是较为传统的远期协议方式；湖北省和上海市的碳远期产品均为标准化协议，采取线上交易，十分接近期货的形式和功能。但是，这些都是地方市场实验性交易，并非常态，占碳交易量中的极小部分，有的甚至只持续了短暂时间，便因监管问题而终止。

3 中国碳市场存在的主要问题

3.1 顶层设计有待加强

目前，中国碳市场最高管理机构是国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，由李克强总理担任组长，小组成员由诸多部委的部级领导组成。碳市场既是政策工具，也是一种商品市场，从市场化、碳期货的角度，证监会的监管必不可少，但是目前小组成员中，并没有证监会的领导，这对以后碳市场的进一步发展留下了隐患。

在具体监管工作的落实方面，目前生态环境部主抓碳市场建设，基于本身职能的限制，其只能发展碳现货交易市场。从国际活跃的几个碳市场的运行经验来看，期货市场才是碳交易的主要市场，期货市场给投资者提供长期稳定的预期，能丰富碳交

易品种，活跃碳市场。此外，期货交易给履约企业提供可预期的履约成本信号，使其能盘活自身的碳资产，降低履约风险。中国要打造活跃有效的碳市场任重而道远。

3.2 低碳行业与金融行业缺乏互动

碳市场健康发展的衡量指标之一是碳金融产品的丰富程度。目前，中国的碳金融产品有碳配额抵押或质押、碳信托、碳回购、碳掉期、低碳结构性存款等，种类十分齐全，资本市场的金融产品在碳市场都有类似的产品形式。但是，就这些碳金融产品的出现频率来说，大部分是企业为了自身宣传进行的尝试性行为，经常出现“首个”“首只”“规模最大”等事件之后，就没有了下文，可见碳金融相关的商业行为还没有成为常态。

碳金融是低碳行业与金融行业高度融合的产物，碳金融产品匮乏说明低碳行业与金融行业之间缺少互动。对低碳行业的从业人员和机构来说，金融市场太过高深，风险大。目前在碳市场履约的企业大多是重资产型国有企业，这些企业固有的思维模式就是重经营、轻金融，保证国有资产不流失是其要务，而参与碳金融市场正好与前者背道而驰。与此同时，金融从业人员和机构不了解碳排放行业的经营情况，无法对碳资产进行定价，同时碳市场未能发展到有定价标准的阶段，如果资产无法定价，就无法进行其他一系列的金融行为。可见，低碳行业与金融行业之间互不了解对碳金融产品的进一步发展产生了很大阻碍，影响了碳市场的活跃度。

3.3 数据透明度和准确度不足

碳市场的相关数据包括企业排放数据、企业配额数据、企业碳资产交易数据。

企业排放数据与既有的数据质量及核算方法密切相关。目前，在中国的重点排放行业中，电力行业的工艺流程较为简单，数据统计质量较好，核算方法较为容易，所以全国统一的碳市场最先从电力行业入手。其他行业，例如石油、化工、电解铝、水泥、钢铁，由于工艺流程复杂，很难设定统一的核算标准，这对摸清企业真实的碳排放数据造成了障碍，进一步影响了配额分配方法。此外，在实际的碳排放核算工作中，第三方机构的专业能力参差不齐，这对企业获得真实准确的碳排放数据也是一个挑战。

在企业配额分配及交易的相关数据方面，目前8个碳交易试点省市都没有做到完全透明。各个重点排放企业的免费配额数量、企业在碳市场的每一笔交易、交易所核证减排量交易价格都没有公开，这对碳交易市场的健康发展十分不利。

3.4 生态环境部发展碳市场的态度不明确

2018年3月的机构改革之后，新组建的生态环境部除承担原有环境保护部的职责外，还有一些新的职责，其中包括从国家发改委转移过来的应对气候变化的职能。从原环境保护部的行事风格来看，其治理污染的措施更多地是通过行政命令和行政处罚，碳排放权交易这一市场手段较为新颖，生态环境部在碳市场建设中能否快速适应与以前不同的行事方式，尚有待观察。

官方没有公开有关碳市场建设的时间表，中国2018年也没有任何与碳市场相关的政策文件出台，生态环境部在统筹各种排放物污染的时候，二氧化碳的治理将放在什么位置，生态环境部治理环境的优先级是什么，还得看2019年碳市场建设的有关进展才能做出判断。

3.5 企业参与碳市场的积极性不足

碳市场的最终目的是通过市场手段促使企业节能减排，实现产业结构升级，在转型初期必然给企业带来额外成本，造成巨大的经营压力。就电力行业而言，电价受国家管控，无法随意定价，企业无法通过提高产品价格转移成本，这对企业的盈利能力带来了很大挑战，也导致排放企业对碳减排工作有抵触。

基于此，政府在启动碳市场前做了很多调研工作，召开了多轮行业讨论会，配额分配方案也多次征求企业意见，进行了多次修改。碳市场的成功运行需要协调很多相关主体的利益，政策推进得太激烈，容易引起排放企业反对，势必对碳市场的成功运行不利；政策制定得太宽松，不能对企业形成减排压力，碳市场就不能实现其最终目的，失去了本身价值。如何寻求一个兼顾各方的方案还需要时间。

3.6 从试点市场到全国统一市场的机制未定

中国目前运行的8个地方试点碳市场在全国碳市场统一之后将何去何从？这是业内人士一直在研究的课题。对于目前试点地区的电力排放企业而言，最紧迫的问题是试点市场留存的碳配额是可以继续在全国统一市场流通，还是由地方主管部门注销？从短期来看，这是电力行业需要考虑的问题，从长期来看，所有试点地区的重污染行业都需要考虑。

从政策制定角度看，各个地方的经济发展程度、配额分配规则、交易规则都不相同，全国碳市场要遵守同样的规则，这无疑需要利益的平衡和协调。寻求科学合理且让各方都接受的方法需要一定的时间。

3.7 管理能力建设依然薄弱

自2018年3月机构改革后，各地方气候主管部门从发改委转移到生态环境局。然而职能转移并不一定伴随人员转移，据悉，部分原地方发改委主管气候工作的人员被分流到发改委其他部门，而新组建的生态环境局需要招聘全新的主管气候工作的人员，这些人员之前并没有从事过相关工作，这意味着新一轮的能力建设迫在眉睫。

从企业角度看，很多在试点地区有分公司的碳排放重点企业并没有设立专门的碳资产管理公司，即便是最迫切需要碳资产管理的几大国有电力企业，也没有全部成立碳资产公司来负责专业服务，更不用说其他排放行业和私营企业。不充分的市场准备，将对今后企业参与碳市场发展造成很大障碍。

4 相关建议

4.1 建立统一的职责明确的管理体系

从碳市场的长远发展看，势必要有完善的现货和期货市场，且伴随有丰富的碳金融产品，这就要求“一行两会”（中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会）积极参与碳市场。目前，中国碳市场主管部门是生态环境部，“一行两会”参与度低，如果可以在碳市场的顶层设计方面建立一个生态环境部与“一行两会”关于碳市场建设的工作协调机制，将从制度上保障碳市场未来的高效发展。

4.2 碳市场政策要与行业政策联动

碳市场是容纳各个高排放行业的市场，高排放行业的强制性纳入无疑给它们造成了经营上的压力。为了保障高排放行业企业参与碳市场的积极性，碳市场主管部门在制定政策时必须考虑到每个行业的政策特点，制定符合企业实际情况的政策。例如，发电行业的电价控制政策，就要求主管部门在配额分配时需要采取免费配额为主的分配方式。

4.3 制定明确的碳市场建设时间表

中国碳市场建设进展较为缓慢，远落后于业内人士预期。建议碳市场主管部门制定并颁布明确的碳市场建设时间表，包括电力行业的全国碳市场正式运行时间、其他行业参与全国碳市场时间、地方试点碳市场与全国碳市场统一时间、碳期货引入时间、核证减排量市场启动时间等。只有制定明确的时间表，才能倒逼各部门、各市场主体加紧推进碳市场，才能形成稳定的市场预期，才能促成碳市场各项政策出台和碳交易市场发展。

4.4 加强能力建设

从地区角度看，中国绝大多数省份没有碳市场参与经验，即便是碳交易试点省市，个别省市交易量也极低，交易所形同虚设。建议加大对地方政府、行业、企业的碳市场培训，为统一市场做准备。

从排放主体看，全国碳市场最初只纳入了电力行业，其他行业何时加入还未确定。没有明确的政策信号，导致企业对碳市场一直采取观望态度。建议其他重点排放行业企业加快对碳市场的了解，尽早建立相关管理制度，组建碳交易专业团队，以便未来更好地参与碳市场。

从第三方核查机构来看，目前每个省级政府都可以自行确定本辖区内负责碳核查的机构，各地标准不一，核查机构的水平也是良莠不齐。据部分排放企业的反馈，不少第三方机构由于核查员资质有限，对企业碳排放数据计算有误，造成了企业的经济损失。真实准确的数据是碳市场健康发展的基础，建议行业加大对核查员的专业培训，保障核查数据的准确。

从金融行业来看，碳金融产品在金融行业中还处于边缘地位，金融从业人员对其不甚了解。为了今后碳金融产品的发展，必须加大碳排放领域和金融领域的交流互动，让金融从业人员知道碳市场运作机理，这样才能设计出适合市场需要的碳金融产品，促进碳市场的长远发展。

从公众角度看，广大群众对碳交易知之甚少，概念普及和推广可以给碳市场争取社会支持，进而推动环保理念在企业和金融机构商业行为中的渗透，提升其参与碳市场的动力。