生态修复下的矿产资源生态补偿政策法律回顾

摘要

矿产资源勘查开发是国民经济可持续发展的重要基础，矿产资源勘查开发也对生态环境造成了一定程度的破坏。新中国成立以来，我国的矿产资源勘查开发政策根据时代的需要不断进行调整，作为生态修复重要环节的生态补偿政策也经历了从无到有，从不完善到逐步完善的过程。回顾矿产资源生态补偿政策法律，是适应“五位一体”新发展理念的需要，也为《矿产资源法》新一轮修改提供了基础性研究工作。

生态修复是为了在资源开发利用的同时，尽量减少对生态环境的破坏，而生态补偿作为生态修复的重要组成部分，一直受到广泛关注。

矿产资源生态补偿是矿业权人为保障矿产资源的国家所有权权益损失而对矿产资源自身价值、生态价值损耗的补偿以及因矿产资源交易价格的不合理而导致的矿业投资成本的增加所做的补偿。

我国矿产资源生态补偿政策法律经历了从无到有、从不完善到逐步完善的过程。建立矿产资源生态补偿法律制度，对矿区生态环境进行合理修复和及时治理，己经成为我国当前贯彻生态文明建设，实现两个一百年奋斗目标的一项重要任务。在《矿产资源法》重启修改之际，为深入贯彻“五个统筹”的发展理念，有必要对我国矿产资源生态补偿政策法律进行回顾，以期在《矿产资源法》重启修改过程中增加矿产资源生态补偿的相应条款。

1 矿产资源无偿使用时期（1949-1981），也无从谈起矿产资源生态补偿政策法律

新中国成立后的整个计划经济时期，我国一直实行的是无偿开采矿产资源制度。1951年公布的《中华人民共和国矿业暂行条例》在新中国的经济恢复时期起到了很好的作用，并没有涉及生态补偿，而后1965年国务院批准的《矿产资源保护试行条例》强调矿产资源保护，也没有涉及生态补偿。实际上，我国矿区生态环境以及资源保护工作的开始于20世纪50年代，只是个别矿山自发进行的一些小规模生态环境的修复治理工作。

2 矿产资源从无偿到有偿使用过渡时期的矿产资源生态补偿政策法律（1982-1995）

我国矿产资源生态补偿政策法律源自1982年国务院发布的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，而后出台了一系列政策法律法规对生态补偿制度进行了较为详细的规定。在此阶段，全国人大常委会先后出台《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》3部涉及矿产资源有偿使用和生态补偿的法律，国务院先后出台《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》《中华人民共和国土地复垦规定》《中华人民共和国资源税暂行条例》《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》《矿产资源补偿费征收管理规定》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》等行政法规，矿产资源有偿使用制度的萌芽和矿产资源生态补偿机制逐渐显现。以法律的形式强化了国家实行矿产资源有偿开采制度和开采矿产资源必须防止污染环境，并要求对采矿后的土地进行复垦，并规定企业和个人对其破坏的其他单位使用的国有土地或者国家不征用的集体所有土地，除负责土地复垦外，还应当向遭受损失的单位支付土地损失补偿费。开采矿产资源必须缴纳资源税和矿产资源补偿费，采矿权人在采矿许可证有效期内，停办矿山而矿产资源尚未采完的，必须按照原设计实际完成相应的水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用。1989年，财政部针对开采海洋石油资源，专门出台了《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》，并规定缴纳原油和天然气的矿区使用费为，均为实物缴纳，按年计算。

我国地方矿产资源生态补偿费的征收最早始于1989年。1989年，江苏省实施了《江苏省集体矿山企业和个体采矿收费实行办法》。而后，矿产资源生态补偿费实践在更大范围内铺开，江苏、福建、广西等14个省145个县相继开展试点。1990年，福建开始对煤矿征收生态环境保护费，1993年，云南省以昆阳磷矿为试点征收生态环境修复费。1993年，国务院对内蒙古包头和山西、陕西、内蒙古接壤地区的能源基地实行生态补偿政策。

3矿产资源有偿使用制度建立初期的矿产资源生态补偿政策法律（1996-2005）

1996年《矿产资源法》进行了修改，1997年国务院对《矿产资源补偿费征收管理规定》进行了修改，并以“国务院令第222号”发布。直至2005年8月，国务院下发了《关于全面整顿和规范矿产资源勘查开发秩序的通知》，要求坚决关闭破坏环境、污染严重、不具备安全生产条件的矿山企业，完善矿产资源有偿使用制度，探索建立矿山生态环境恢复补偿制度。要求地方各级人民政府应对本地矿区生态环境进行监督管理，明确治理责任，保证治理资金和治理措施落实到位。在此阶段，全国人大常委会、国务院先后出台《中华人民共和国矿产资源法》（修订）《国务院关于环境保护若干问题的决定》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《全国生态环境保护纲要》等法律法规，强调开采矿产资源，必须防止污染环境，加强矿区等废弃土地的复垦和生态环境的治理，实行矿业权有偿取得制度，严禁在生态功能保护区、自然保护区、风景名胜区、森林公园内采矿，矿产资源开发利用必须严格规划管理，坚决关闭破坏环境、污染严重、不具备安全生产条件的矿山企业。与此同时，国家环境保护总局印发了《矿山生态环境保护与污染防治技术政策》，进一步强化矿产资源开发规划与设计、矿山基建、采矿、选矿和废弃地复垦等阶段的生态环境保护与污染防治。

党的十六届五中全会提出要在“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”原则的指导下，加速推进我国的生态补偿机制建设，开启了矿产资源生态补偿政策法律制度建设的新篇章。

就地方矿产资源生态补偿政策法律建设而言，广西1997年发布了《广西壮族自治区集体矿山企业和个体采矿、选矿环境管理办法》，陕西省也于1997年颁布了《陕西榆林、铜川地区征收生态环境补偿费管理办法》，江苏省2002年颁布了《江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法》，湖南省2004年印发了《湖南省矿山地质环境治理备用金管理暂行办法》。

4矿产资源有偿使用的逐步完善时期的矿产资源生态补偿政策法律（2006-2012）

我国全面建立矿山环境治理与生态恢复保证金制度开始于2006年。2006年2月10日，国家财政部、国土资源部、环境保护总局联合发布《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，要求从2006年期要逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。各地可根据本地实际，选择煤炭等行业的矿山进行试点，在试点的基础上再全面推开。从2006年开始，全国31个省（区、市）相继出台了矿产资源生态补偿政策法规，建立起矿山环境治理和生态恢复责任机制。

党的十七大提出了要建立健全生态环境补偿机制，国家对矿产资源生态补偿政策法律建设更加重视，矿产资源有偿使用制度逐步完善，矿产资源生态补偿政策更加细化。在此阶段，国务院及其所属部门先后出台了《财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》《关于加强国家矿山公园建设的通知》《关于建立和完善生态补偿机制的部门分工意见的通知》《国家环保总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》《全国矿产资源规划（2008-2015年）》《矿山地质环境保护规定》《国土资源部关于加强矿山地质环境治理项目监督管理的通知》《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》《中华人民共和国资源税暂行条例》（修改）《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》《土地复垦条例》等政策。此阶段着力解决了矿山环境治理和生态恢复责任机制、资源有偿使用制度改革试点工作、生态环境补偿长效机制建设、矿山地质环境治理恢复保证金制度建设、资源税改革、土地复垦等问题，基本捋顺了矿产资源勘查开发与生态文明建设同等重要的现实问题，为下一步的深化改革奠定了坚实的政策基础。

5以生态文明建设为中心的矿产资源生态补偿政策法律（2013-今）

2012年，党的第十八次代表大会召开以来，以习近平同志为核心的党中央十分关心生态文明建设，“五位一体”的新发展理念已经成为时代的主旋律。围绕生态文明建设这个中心工作，在2013年中共中央印发的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，着重从实行资源有偿使用制度和生态补偿制度入手，提出了加快自然资源及其产品价格改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。在2014年全国人大修改的《环境保护法》中，明确规定“保护环境是国家的基本国策”，并将生态保护、生态补偿等法治化。而后，财政部、国家税务总局、国家发展改革委先后联合印发《关于于实施煤炭资源税改革的通知》和《关于全面清理涉及煤炭资源原油天然气收费基金有关问题的通知》，规范资源税费制度。2015年，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》指出，要发展绿色矿业，加快推进绿色矿山建设，健全生态保护补偿机制。2016年至今，国务院及其所属部门针对矿产资源生态补偿和矿产资源有偿使用制度，先后印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》《全国矿产资源总体规划（2016-2020年）》《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《矿产资源权益金制度改革方案》《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》《关于加快建设绿色矿山的实施意见》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》等文件，确保生态红线的优先地位和强化生态保护补偿政策的落地。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《中华人民共和国资源税法》。总体来看，2013年以来，不仅强化了矿产资源生态补偿的源头管控，同时还强化了事中监管、事后审计，确保“两山”和矿产资源的合理开发秩序不走样。

纵观我国矿产资源生态补偿政策法律的演变过程，可以看出矿产资源生态补偿的法律依据并不充分，国家层面并没有直接的法律详细规定，从《矿产资源法》和《土地管理法》以及相应的配套法规中寻找依据也只是只言片语。尽管2006年以来地方出台了地方层面的相关文件，但是也基本属于规范性文件，其法律效力难以体现。目前的矿产资源生态补偿政策还处于“摸着石头过河”阶段，亟待统一立法。在《矿产资源法》重启修订之际，将相关的生态补偿内容予以规定，以使成功的生态补偿的试点政策在法律上得到确认。