全国人大常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告

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全国人民代表大会常务委员会

执法检查组关于检查《中华人民共和国

水污染防治法》实施情况的报告

——2019年8月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上

全国人大常委会委员长 栗战书

全国人民代表大会常务委员会：

今年是决胜全面建成小康社会的关键之年。全国人大常委会深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想，把水污染防治法执法检查作为监督工作的重点，依法推动打好碧水保卫战，以法律武器、用法治力量保证党中央重大决策部署贯彻落实，在实际工作中体现“四个意识”、增强“四个自信”、做到“两个维护”。

执法检查组由栗战书委员长担任组长，副委员长王晨、沈跃跃、丁仲礼，秘书长杨振武，环资委主任委员高虎城任副组长，成员有全国人大常委会委员、环资委委员、部分全国人大代表共37人。4月至6月，执法检查组分为4个小组，栗战书委员长和三位副委员长分别带队赴四川、江苏、湖南、河北、广东、安徽、云南、贵州等8个省开展执法检查，检查组深入到31个地市，实地检查和随机抽查了201个单位、农村和项目，召开27个座谈会，听取地方政府和有关部门的汇报，与五级人大代表、一线执法人员、专家学者、企业和农民代表进行深入交流。同时，委托其他23个省(区、市)人大常委会对本行政区法律实施情况开展检查，实现了执法检查全覆盖。23个省(区、市)人大常委会都写了检查情况报告，6月30日栗战书委员长和几位副组长听取了汇报。

这次执法检查有以下特点：一是突出人大监督性质，严格对照法律条文和法定责任的落实开展检查，重点查找法律制度规定的实施情况。二是发挥地方人大的作用，邀请各级人大代表参与执法检查，形成人大工作整体合力。三是引入第三方力量对法律实施情况开展评估，提高执法检查的科学性、权威性和监督工作水平。四是在执法检查过程中推动法律学习宣传普及，推动各地区各部门学法懂法用法。五是将水污染防治法执法检查与制定长江保护法立法调研结合起来，全国人大常委会直接检查的8个省份，其中6个省份属长江流域。六是突出问题导向，聚焦重点领域，加强抽查暗访，确保执法检查掌握一手材料和取得实际效果。

现将这次执法检查的主要情况报告如下：

一、对法律实施情况的总体估价

党的十八大以来，各地区各部门按照党中央关于打好污染防治攻坚战的决策部署，持续用力，积极作为，推动水体质量和水生态环境发生了很大的变化。2018年，全国地表水国考断面中，水质优良比例为71%，劣Ⅴ类比例为6.7%，主要江河、湖泊、近岸海域水质稳中向好，水环境质量持续改善，取得的成绩是明显的、巨大的。

就贯彻实施水污染防治法看，各地各部门是认真的，依法推进水污染防治取得了积极成效，但从对这部法律的学习及实施的自觉性、普遍性来讲，还远远不够，执法检查中接触到的各级干部、有关部门负责人及工作人员，接触到的城市居民和农村居民，学过或知晓这部法律的为数很少。法律第1—3章规定的涉及部门及各级政府的责任，有的条款在许多地方没有完全落实；法律第4—6章规定的防治措施及专章专项规定，总体落实得比较好，但达到法律所要求的标准和目标也有不少和不小的差距；法律第7章规定的法律责任，在实施当中偏松、偏宽、偏软甚至有意放水的问题仍然在不少地方存在。

二、法律责任落实情况及法律实施的实际效果

执法检查组认为，各地区各部门围绕法律条款的规定，认真落实责任，法律实施总体上取得了积极效果。

（一）认真落实领导责任，依法推进水污染防治深入开展。

各地各部门对依法防治水污染都很重视。法律第4条规定“地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当采取措施防治水污染”。各省（区、市）党委、政府主要负责同志或专题研究、或动员部署、或作出批示，指导、组织、依法推动水污染防治工作。江西省委书记、省人大常委会主任还带队开展执法检查。四川、江苏、湖南、河北、广东、安徽、云南、贵州省各级人大、政府联动，形成防治合力。北京、天津两市联合开展检查，创新性推进区域协同监督。

国务院按照法律要求，出台系列政策措施，加大资金投入，压实部门责任。大力实施水污染防治行动计划，出台了长江保护修复、饮用水水源地保护、城市黑臭水体治理、农业农村污染治理、渤海综合治理攻坚战行动计划和城镇污水处理提质增效等实施方案，取得良好的政策效果。2018年中央财政安排水污染防治专项资金150亿元，黑臭水体治理和中西部污水处理提质增效资金50多亿元，农村环境治理资金60亿元，中央预算内资金支持城镇污水垃圾和重点流域海域治理资金90亿元。

各地探索形成了一些依法治水的典型经验。浙江省深入贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，坚持规划引领、法治先行，一张蓝图绘到底，持续推进实施“五水共治”。福建省成立生态文明建设领导小组，依法实行党政领导目标责任制管理。吉林、重庆、宁夏、湖北等地制定了党政干部生态环境损害责任追究实施细则等制度性文件，明确各级党委、政府对水环境质量负总责的要求，依法强化考核问责。

（二）履行法定职责，不断提升水环境保护法治化水平。

水污染防治法律制度加快落实。法律第5条规定“省市县乡建立河长制”，第21、23、24条明确规定建立排污许可制度。全国31个省（区、市）依法建立了河（湖）长制，明确省市县乡村五级河长120多万名，逐步压实地方各级政府责任。依法推行排污许可制度，推进固定源环境管理制度改革，建立健全排污许可法规制度体系，提前一年完成36个重点城市建成区污水处理厂排污许可证核发。

水污染防治标准和规划不断完善。法律第2章对水污染防治的规划和标准作出规定。国务院有关部门依法制订发布415项涉水标准及一系列相关技术规范和指南。各地积极制定完善地方标准，2018年以来，上海、海南等11个省（区、市）共制修订18项地方水污染物排放标准。

水污染防治配套法规不断健全。国务院及有关部门出台《排污许可管理办法（试行）》《城镇排水与污水处理条例》等配套法规规章。各地因地制宜完善水污染防治地方法规，辽宁、贵州、青海、广西等14个省(区、市)出台或修定了水污染防治条例，山西、内蒙古、黑龙江、山东等14个省（区、市）制定了流域水污染防治条例。

（三）围绕法定防治措施，聚焦重点问题加大治理力度。

严控高耗水行业新增产能，加大重污染企业淘汰力度。法律第46条规定“国家对严重污染水环境的落后工艺和设备实行淘汰制度”。各地各部门严控高耗水、重污染行业产能，提前完成2018年钢铁化解过剩产能3000万吨目标任务，提前两年完成钢铁去产能“十三五”规划1.5亿吨上限目标任务。湖南省加大重点工矿区产业结构和布局调整力度，近三年淘汰重污染化工、造纸等工业企业5000多家。

强化流域综合治理。法律第16条规定“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”，第8条规定建立健全水环境生态保护补偿机制。国务院有关部门依法编制实施重点流域水污染防治规划，组建流域生态环境监督管理机构，实施流域分区管理、分级分类防治。建立健全区域协调机制，推动京津冀、长三角、珠三角等区域水污染防治联动协作。推动建立跨省区水环境生态保护补偿机制，河南、安徽、陕西、甘肃、西藏等近20个省（区、市）建立了行政辖区内或跨行政区的生态保护补偿机制。

提升水生态环境管理能力。法律第25条规定“国家建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度”。国务院机构改革科学划转有关部门涉水职责，实现地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村统一监管“四个打通”。完善监测网络，建成地表水水质自动站1881个。建成重点污染源信息数据库和环境统计平台，全国重点污染源监测数据管理系统联网运行，对超过2万家企业实现统一平台管理。实施水体污染控制与治理、水资源高效开发利用等科技专项研究，加强水污染防治技术研发和推广应用。

强化重点领域水污染防治措施。法律第3条规定“优先保护饮用水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染”。法律第4章和第5章对上述内容进一步作出细化规定。各地各部门依法强化饮用水安全保障，开展全国饮用水水源地环境保护专项行动和重要饮用水水源地安全保障达标建设，2018年县级及以上水源保护区划定率达到95.5%。2016—2018年，中央安排补助资金143.3亿元、地方投入资金1061.7亿元实施农村饮水安全巩固提升工程，广大农村地区共1.73亿人受益，重点解决1605万建档立卡贫困人口饮水安全问题。依法加强城镇污水集中处理，截至2018年底，全国城市和县城累计建成污水处理厂4332座，污水处理能力1.95亿立方米/日，城市和县城共建成污水管网（含合流制管网）约55万公里。依法加强工业水污染防治，涉及废水排放的2411家省级及以上工业园区97.8%建成污水集中处理设施，97.4%安装自动在线监控装置。依法加强船舶港口水污染防治，完成长江干线1361座非法码头整治。依法强化水污染事故预防和应急处置，督促2.1万多家沿长江涉危涉重企业修编应急预案。依法推进全国地下水基础环境状况调查评估，初步建立了地下水型饮用水源清单。新疆维吾尔自治区编制地下水超采区治理方案。河北省深入开展地下水超采综合治理试点工作，2018年全省浅层地下水水位比2014年上升0.22米，深层地下水水位上升2.29米。

（四）加强监管执法，依法打击违法犯罪行为。

加大执法力度。2018年，全国生态环境行政处罚案件下达处罚决定书18.6万份，罚没款金额152.8亿元，同比增长32%，涉水案件数量逐年增加，查处力度逐步加大。开展船舶污染防治，检查19.6万余艘次，有力打击船舶水污染物非法转移处置活动。

强化司法保障。2018年，全国公安机关累计侦破污染水体环境刑事案件1.4万起，抓获犯罪嫌疑人1.8万名。全国检察机关共批准逮捕涉嫌破坏环境资源保护罪9470件1.5万余人，提起公诉2.6万余件4.2万余人。各级人民法院加快推进环境资源审判专门机构建设，设立环境资源审判专门机构1270个。2018年，人民法院一审审结涉水破坏环境资源保护犯罪刑事案件8661件，生效判决判处被告人13759人。

这次执法检查表明，实施水污染防治法取得了积极成效，各地各部门按照法律规定积极落实责任，推动了地方政府运用法律武器解决水污染问题的积极性和自觉性。

三、法律实施不到位的问题

在水污染防治法实施取得积极成效的同时，法律实施不到位的问题还较突出，从总体上看，我国水生态环境状况不容乐观。

（一）法律责任的落实还有差距。

法律第4条规定，地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染。检查发现，一些地方政府责任落实不到位，部分支流和小流域水质较差，跨界河流治理相对滞后，一些地区考核断面水质出现反弹。辽宁省辽河流域50个国考断面中，15个为劣Ⅴ类。广西壮族自治区南流江流域考核断面不能稳定达标，时有反弹。

法律第27条规定，国务院有关部门和县级以上地方人民政府开发、利用和调节、调度水资源时，应当统筹兼顾，维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，保障基本生态用水，维护水体的生态功能。检查发现，山东省不少地市对河道层层拦蓄，河道生态流量严重下降，使河水变成“死水”。重庆市五步河和一品河在不到40公里的河道上分别建有17座和12座水电站，电站下游减水或断流现象严重。

法律第6章规定了水污染事故的处置，第7章规定了法律责任。检查中发现，一些地方对水污染防治缺乏风险意识，突发事件应急预案不健全，遇到水污染突发事件缺乏有效应对措施。违法行为惩处不到位，法律的22条责任条款落实不力，一些地方执法、司法中还存在失之于宽、失之于软等现象。排污企业“违法成本低、守法成本高”的问题突出，法律的权威性、震慑力还没有得到充分发挥。

（二）水污染防治标准和规划执行不到位。

水环境标准体系不完善，流域排放标准和地方排放标准制定工作滞后。法律第13条、第15条规定，国务院环境保护主管部门和省、自治区、直辖市人民政府确定重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准；适时修订水环境质量标准和水污染物排放标准。检查发现，现行地表水环境质量标准未体现区域差异，标准执行过于“整齐划一”，难以满足流域区域精细化管理的实际需要。标准基础研究重视不够，难以支撑自主标准制修订工作，标准制修订经费投入不足，农村污水排放标准适用性差，标准修订不及时。河—湖、河—海等相关标准不衔接。《生活饮用水卫生标准》中个别污染物指标限值高于《地表水环境质量标准》集中式生活饮用水地表水源地特定项目标准，指标要求“倒挂”。

水污染防治规划执行不到位。法律第16条、第17条规定，国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省级人民政府编制重点流域湖泊水污染防治规划；有关市、县级人民政府应当制定限期达标规划，采取措施按期达标。检查发现，国家和省级层面的流域规划水质改善目标与治理任务对应性不强，规划资金投入保障不足，规划实施效果难以保证。市县级限期达标规划制度执行不到位。黑龙江省哈尔滨、佳木斯、黑河、绥化4个地市未制定限期达标规划。海南省除海口市、三亚市外，大部分市县对污染水体尚未制定整治方案。

（三）水污染防治监督管理制度落实不到位。

排污许可制度推进缓慢。法律第21、23、24条明确规定建立排污许可制度，加强排污许可管理。检查发现，固定污染源没有全部纳入排污许可管理。《排污许可证申请与核发技术规范》编制工作进度滞后，目前仅发布40项行业技术规范，还有36项技术规范尚未出台。从已核发排污许可证的24个行业来看，点多面广的非重点排污单位没有纳入排污许可管理范围，排污许可证的实际管控作用受到局限。排污许可管理的支撑能力不足，基层环保部门缺乏足够的监测统计能力来准确核定排污单位实际排放量，通过排污许可“一证式”管理支撑以质量为核心的环境目标管理还需付出更大的努力。

河长制从“有名”到“有实”还有较大差距。法律第5条规定，省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境质量改善等工作。检查发现，河长法律责任和考核机制不完善，河长督促有关部门履行职责缺乏刚性手段，河长履职能力和水平不够。

黑臭水体整治不到位。法律第29条规定，县级以上地方人民政府应当根据流域生态环境功能需要，组织开展江河、湖泊、湿地保护与修复，整治黑臭水体，提高流域环境资源承载能力。检查发现，一些地方黑臭水体整治工作不力。湖北省地级城市建成区还有37个黑臭水体没有销号。安徽省芜湖市保兴垾、板城垾水体严重黑臭。云南省老运粮河在2018年11月被国家城市黑臭水体整治专项巡查认定为瞒报的黑臭水体，此次抽查发现仍有排污口向河中排放污水。

水环境保护目标考核责任压实和压力传导不到位。法律第6条规定，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。检查发现，一些市县级政府水污染防治考核流于形式，没有真正发挥层层压实责任的作用。2017年山西省大同市将未完成水污染治理目标任务的城区和阳高县评为年度优秀县区。

地下水污染防治严重滞后。法律第39条至第43条明确规定要采取多种措施防治地下水污染。检查发现，地下水污染防治措施不够有力，地下水环境监测差距明显。跨部门监测与国家地下水监测工程融合度不高，地下水环境监测井位覆盖不够，监测站点设置及监测要素难以满足环境监测需求，地下水风险源筛查技术滞后，跨区域、跨要素的地下水环境监测网之间缺乏协同与优化。