土壤修复法律机制探析

摘要：中国土壤污染形势严峻。《土壤污染防治法》专设“风险管控与修复”一章，是该法的最大亮点，系统性地对农用地和建设用地土壤修复做出了规定。但由于行政监管、生态环境损害赔偿诉讼、环境公益诉讼三大机制在土壤修复领域存在职权交叉重叠，顺位不明等问题。应明确“土壤修复”法律性质的基础上，完善顺位机制。

关键词：土壤修复；公益诉讼；生态环境损害赔偿；法律机制

目前，土壤污染主要来自以下几个方面，工矿企业的废水、废渣、废气等排放；农业生产中的化肥、农药过度使用、畜禽粪便、农膜残留物等固体废物遗留；还有生活垃圾未有效处理排放等等。与水、空气污染的后果立现和直观性不同，土壤污染有隐蔽性、滞后性和长期性的特点。污染物质进入土壤后，一般留存在土壤中，释放和破坏的过程不仅漫长，而且污染的后果一般不易被直接察觉，需要通过技术手段进行取样化验、分析才能得出。根据《全国土壤污染状况调查公报》显示：中国的土壤污染占比16.1%，其中耕地污染又占比19.4%，中国土壤污染形势严峻。

1.我国土壤污染修复立法现状

土壤污染修复相关的规定散见于各土壤污染防治法律中。于2019年1月1日施行的《土壤污染防治法》专设风险管控和修复一章。该章对农用地和建设用地的修复做出了系统性的规定，生态环境部门或相关土壤污染防治行政机关可通过行政执法对污染责任人或土地使用权人未按照规定实施修复的，可委托第三方代为履行，由污染责任人或土地使用权人承担相关费用。同时，第九十七条规定，土壤污染造成国家利益、社会公共利益损害的，有关机关和组织可以依照相关法律向人民法院提起诉讼。

生态修复作为侵权责任的一种承担方式其直接依据来源于最高人民法院2015年颁布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境公益诉讼司法解释》)、《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》两司法解释，原告或者被侵权人要求恢复原状的，人民法院可以判决“修复生态环境”。有学者认为：最高人民法学两司法解释中关于“生态修复的规定”仅是对民法通则、侵权责任法中“恢复原状”的扩充性解释，并非创设新的责任方式[1]。

生态环境损害赔偿诉讼是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）针对因污染环境、破坏生态严重损害土壤、地下水等环境要素时由“赔偿权利人”运用“磋商”“民事诉讼”使污染者修复生态环境或赔偿修复费用。

2.现存的土壤污染修复法律机制实践现状及存在的问题

现存的土壤污染修复法律机制存在的问题：

一是诉讼“代履行”与行政执法“代履行”关系混乱，顺位不明；《土壤污染防治法》95条规定的有关机关和组织可对污染土壤损害国家利益、社会公共利益的行为当然包括了未按规定进行土壤修复的行为，若同一行为由符合条件的社会组织或检察机关提起环境公益诉讼，判决由污染责任人进行生态修复后进入执行程序，同时行政机关依据其行政职权，对该未按规定进行生态修复的行为进行行政处罚，并委托第三方“代履行”生态修复，由责任人承担生态修复的费用。由于两种措施分属于民事责任与行政责任，依据传统法理，两者并行不悖。可不同的实施方案和程序孰先孰后，若修复方案不一致，依据何种顺位标准不清。

二是土壤修复与生态环境损害赔偿关系不清；中国中央、国务院出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确规定了生态环境损害赔偿诉讼的适用范围、追责机制、责任主体、赔偿范围，涵盖了土壤、地下水等环境要素受到因环境污染、生态破坏导致的严重侵害时，由赔偿权利人（省级、市地级政府可指定相关部门具体负责）根据生态环境损害鉴定评估报告与赔偿义务人进行先行磋商，磋商未果可提起民事诉讼要求生态环境损害赔偿[2]。虽从名称、主体、程序、机制来看，两制度存在明显差异。但从具体内容以及制度的根本目的来看，土壤修复与土壤领域的生态环境损害赔偿具有一致性。同一行为究竟应按照《改革方案》由赔偿权利人用先行磋商后诉讼的方式追究赔偿义务人的生态环境损害赔偿责任，还是由环境公组织或检察院通过环境公益诉讼追究污染责任人的生态修复责任或由相关行政机关通过行政“代履行”的方式，责令相对人承担相应的土壤污染修复费用。

三是通过环境公益诉讼之行的土壤污染修复缺乏环境行政机关的监督和验收，修复效果难以到达。《环境公益诉讼司法解释》的规定，判令被告承担生态环境修复义务的模式有四种：直接判令被告实施环境修复行为；判令被告限期内实施环境修复行为，同时判令其未修复时应承担的生态环境修复费用；直接判令被告承担环境修复费用；若环境无法修复，允许进行替代性修复，如采取异地修复行为、委托第三方治理机构修复等[3]。生态修复方案和生态修复费用的确定多依据鉴定机构出具的鉴定结论。相关判决书中对于生态修复行为的表述较为简单，有些依据鉴定机构出具生态修复方案，有的要求将土壤某一重金属指标恢复至某标准，也有部分判决强调修复效果需经相关生态环境主管部门验收至合格。多数判决仅考虑到环境要素的单一性，未将生态系统作为一个整体看待，某一指标的恢复，并不代表生态服务功能的恢复。

3.理顺土壤污染修复的法律机制

为理清上述机制顺位，首先应明确土壤修复的法律性质。应正确区分土壤污染修复与民法、侵权责任法中恢复原状关系[4]。新通过的《中华人民共和国民法总则》第九条规定了民事主体从事民事活动基本原则，应节约资源，保护生态环境。但民法与环境法是两个不同的法律领域，其价值取向、性质、目的都有根本差别。在民法典“绿色化”的进程中，要严格保持民法体系的自洽性。“生态环境修复”的救济对象、标准、方式等各个方面都迥异于民法中物之损害的恢复。“土壤”与民法意义上的“物”有着本质区别，虽“修复”和“恢复原状”形式上都是要求恢复受损的客体，但两者之间具有本质差别。恢复原状对应的是具有典型私权特征的人身权、财产权等民事权利。但土壤修复所对应的是具有为保护公众健康和土壤生态功能的社会性权益。由于生态系统具有循环性和流通性，土壤生态的修复不同于民法意义上的可以恢复到原来状态的物，其恢复的判断标准有着本质上的区别。民法上对“物”的恢复由行为人通过修理、更换、重做等方式使之达到原本状态以完成恢复，通常由行为人亲自实施。但土壤污染修复，需要公权力的监督以及公众的参与，其实施一般由第三方代为，最终由责任人承担相关修复费用。

土壤修复是一种公共责任，在土地使用权人对土地本身的财产价值进行占有、使用、收益、处分的同时，为保障公众健康土地使用权人同时应承担土壤修复责任。土壤污染防治法在总则部分明确规定为防治土壤污染、保障公众健康，推动资源持续利用制定本法。土壤修复是一种法定责任，其责任本身来源于法律规定，责任内容由法律严格确定，责任的实施遵循法定程序，具有强制性，不得任意放弃或改变。土壤修复是一种执法责任，生态环境部对全国用地土壤和地下水环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方生态环境主管部门负责本行政区域内相关环境保护的监督管理。农业部对全国农用地土壤安全利用、严格管控、治理与修复等工作实施监督管理；县级以上地方农业主管部门负责本行政区域内农用地前述工作的组织实施[5]。土壤污染防治相关部门对土壤污染修复负有法定的保护职责，且其具备专业的人员、设备等资源应对土壤修复承担首要责任。诉讼因作为行政执法的补充手段。

4.构建我国土壤修复法律机制

现行土壤污染修复法律机制，存在行政处罚（代履行）、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼并行的责任机制。为保障这些制度良好的运行，必须对土壤修复责任的法律性质进行正确认识后，厘清相关的制度原理，明确合理的顺位机制。否则土壤修复领域将形成多龙治水的格局，各机制的效果将大打折扣甚至产生冲突。

生态环境损害赔偿虽已在全国范围内展开试点，但其仅属于政策性文件。由环保组织和检察机关提起的环境公益诉讼其直接法律依据仅有《民事诉讼法》和《环境保护法》对原告资格的规定，实践操作则主要依据《环境公益诉讼司法解释》，实体法、程序法方面的规定还很欠缺。《土壤污染防治法》中监管部门采取的事后问责模式，通过对“土壤修复方案”、“效果评估报告”备案的方式进行监督整个修复评估的过程，具体操作则放心交由责任人自行实施处理。由于土壤污染修复需要高昂的经济成本以及专业技术，修复过程仅寄希望于责任人自身，土壤修复的效果难以达到。

现阶段，须尽快完善上述机制的顺位关系。从《方案》来看，生态环境损害赔偿的适用范围主要是针对较大突发环境事件以及重点区域环境污染、生态破坏事件，与行政机关的常规监督执法应属于特殊与一般的关系，具有优先地位。公益诉讼则是明显带有“私人执法”色彩的公众参与形式，应作为行政执法的补充。公众、环保组织具有向环保组织或检察院举报和要求土壤修复的权利。负有职责的行政机关在收到相关公益组织请求后或检察机关督促后仍不履行职责的，则可提起环境民事公益诉讼。从而形成行政机关监管为主导，社会组织求偿为补充的顺位机制。一旦发生土壤环境污染，应由生态环境保护相关部门主导进行生态环境损害评估鉴定工作，同时指导污染责任人、土地使用权人采取移除污染源、防止污染源扩散等措施，并进一步开展风险管控修复活动。

5.结语

土壤污染修复的共法性意味着民事公益诉讼、生态损害赔偿、行政“代履行”等责任机制具有同一性，需厘清上述机制，衔接配合各自发挥作用。由土壤污染防控相关行政机关对土壤污染修复承担首要责任，以检察机关、环保公益组织提起的公益诉讼在监管者未依法履职的情况下做出顺位补充。行政监管贯穿于整个土壤修复领域[6]。