北京2013—2018年大气污染治理历程

【 引言 】2014年2月25日，习近平总书记在北京考察时调，要加大大气污染治理力度，应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5，要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措。

【 摘要 】伴随着经济社会的蓬勃发展，北京市也面临着生态环境质量持续退化的困扰，特别是复合型大气污染特征显著，空气重污染时有发生，人民群众改善空气质量的呼声尤为强烈。

2013年以来，北京市实施清洁空气行动计划，大气污染治理对策逐渐从末端治理转向全过程管控；从以浓度控制为主转向浓度与总量并重；从注重企业治理转向企业治理与区域和行业治理并重；从注重政府管控转向全社会共治，坚持问题导向，围绕“压减燃煤、控车减油、污染减排、清洁降尘”等方面，采取体系规划、区域协同治理、能源和产业结构调整、激励公众参与等方式，以超常规的措施和力度推进大气污染防治工作，空气污染治理步伐加快，空气质量改善成效显著。

北京市大气污染治理，为其他城市提供了值得借鉴的经验：实现地方大气环境质量改善关键在于各级党委政府坚强领导和决心，制定清晰明确的目标，提供有效支撑的法规、制度和政策，以及有力的措施和落实；同时，公众的积极参与对于推动大气环境改善和促进社会和谐至关重要。

【 关键词 】空气污染 蓝天保卫战 大气污染治理

一、背景情况

首都北京是一座快速发展的特大型城市。截至2018年底，北京市常住人口2154万人，地区生产总值30320亿元，机动车保有量达608.4万辆，年能耗总量达7320万吨标煤。与2013年相比，经济总量增长了53.1%、机动车保有量增长了11.9%、能耗增长了8.9%、人口增长了1.9%。北京在经济腾飞的同时，也承载着巨大的环境压力。

长期以来，由于北京市城市经济快速发展，社会生产生活高位运行和不利的地形气候，大气污染防治困难重重，压力巨大。2013年1月，北京市发生了持续性、大范围、高浓度的空气重污染，当月PM2.5平均质量浓度接近160μg/m3，引起了国内外的高度关注。2013年，PM2.5年均质量浓度89.5μg/m3，超出国家二级标准限值155.7%；PM10为108.1μg/m3，超标54.4%；NO2为56μg/m3，超标40.0%；全年重污染天数共58天，占全年的15.9%，相当于平均每周有一天重污染。

经过多方分析认为，影响北京空气质量的主因是燃煤、机动车、工业和扬尘等污染排放量过大。从2013年情况看，煤炭是北京市能源的重要组成部分，占全市一次能源消费总量的23.3%，如电厂发电以燃煤为主，远郊区分布着大量的燃煤锅炉，居民普遍采用散煤取暖，煤炭燃烧产生的硫化物、氮氧化物、颗粒物等煤烟污染对空气质量影响很大。机动车排放是CO、NO2等一次污染物和PM2.5、O3等二次污染物的主要来源，2013年全市机动车保有量为543.7万辆，同时还有数千万辆（次）外埠过境车辆。面对燃油车多且数量庞大的现状，还存在机动车污染排放监管不够的问题。在产业结构上，2013年北京市第二产业产值占GDP总量的21.7%，水泥、平板玻璃、铸造、沥青防水卷材、家具制造、化工等传统高污染行业众多，“散乱污”企业的无组织排放加剧了北京市大气污染程度。城市运行长期处于高位状态，2013年全市建筑施工面积超过2亿平方米，工地扬尘点多、面广、线长，扬尘污染问题突出。由于诸多因素的综合影响，北京空气质量距离国家标准和广大市民期盼、首都功能定位还有很大差距，尤其在秋冬季，重污染易发、多发，严重影响首都国际形象和市民幸福指数。

党的十八大以来，北京市牢牢把握“转型期”大气污染物排放来源和特征，以习近平生态文明思想为指导，始终坚持以人民为中心的发展思想，贯彻“五位一体”总体布局和新发展理念，坚决落实习近平总书记四次视察北京的指示，围绕首都“四个中心”战略定位，将蓝天作为市民幸福生活重要标志，聚焦PM2.5污染治理，深挖减排潜力，以前所未有的力度治理大气污染。至2018年北京各项污染物浓度出现快速下降，PM2.5、SO2、NO2、PM10年均质量浓度为51μg/m3、6μg/m3、42μg/m3、78μg/m3，比2013年分别下降43.0%、77.4%、25.0%、27.8%；空气重污染天数从2013年的58天减少到15天，减少了74.1%，重污染发生频次、污染程度、持续时间明显下降，进一步增强了全市人民的“蓝天”福祉，为建设国际一流和谐宜居之都奠定了坚实的生态环境基础。

二、主要做法

自2013年以来，北京市积极应对新问题新挑战，因地制宜，开拓创新，多方位、全过程地开展大气污染治理，确保空气质量全面、持续改善。

（一）夯实治理基础

结合不同时期全市大气污染物类型及污染变化特点，北京市不断加强大气污染防治工作的基础建设。

1. 科学制定规划。2013年制定了《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》，同时每年制定具体的年度清洁空气方案。2016—2017年，围绕环境保护在京津冀协同发展中率先突破目标，先后制定实施了《北京市贯彻落实〈京津冀大气污染防治强化措施（2016—2017年）〉实施方案》《〈京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案〉北京市细化落实方案》，在实施年度清洁空气计划措2013—2018年空气质量各级别天数占比施的基础上，出台“加强版”措施。面对以城市运行和生活为主要大气污染源的形势，2018年陆续出台《北京市打赢蓝天保卫战三年行动计划》等，全面规划北京市未来大气污染路线图。

2. 强化科技支撑。依托在京科研单位、大学和环保系统自身技术力量，在2014年和2018年，完成了两轮PM2.5来源解析，详细编制污染源排放清单，为找准北京市大气污染成因、有针对性地开展PM2.5精准治污指明了方向。同时注重提升监测能力，于2013年建成35个覆盖全境的自动监测子站；2016年升级监测技术，建成了“天空地”一体化空气质量监测网络，提高了监测和分析水平。同时，借助大数据技术，布设了1000余个PM2.5传感器监测站，覆盖325个乡镇（街道）；1020个覆盖全市乡镇（街道）的大气粗颗粒物（TSP）监测网络于2018年底建成并投入运行。

3. 严格法规标准。2014年发布实施了我国首部以PM2.5为主要目标的地方大气污染治理法规——《北京市大气污染防治条例》，明确了北京市大气污染治理的方向、模式和法律要求。2018年又对条款进行了进一步修改，使其更加符合发展和实际需要。同时，制定和实施严于国家大气污染控制标准的地方标准，注重发挥其引领和倒逼作用。截至2018年底，在用的北京地方大气污染物控制排放标准已达45项，涵盖燃烧源、移动源和工业污染源等方面，为实施各项大气污染治理措施提供了重要的标准体系支持。

（二）推进区域联防

自2013年以来，北京市将区域协调、联防联控作为大气污染防治的根本，强化跨区域协防共治。

1. 成立协调机构。2013年底，北京市牵头，获得原环保部、国家发展改革委、财政部、工业和信息化部、住房城乡建设部、中国气象局等七部委和河北、天津、内蒙古等六省（市、区）的支持，成立了京津冀大气污染防治协作小组，建立了京津冀及周边地区大气污染防治协作机制。2015年5月，河南省、交通运输部又加入协作机制。2017年，根据京津冀大气污染传输规律，原环保部将北京市、天津市及河北省、山西省、山东省、河南省的26个城市（“2+26”城市）确定为京津冀大气污染传输通道，作为区域大气污染治理的重点。2018年京津冀大气污染防治协作小组升级为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，从国家层面推动区域大气污染治理。

2. 统一规划和政策。从2013年开始，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组和原环保部等国家部委，先后发布了针对区域大气污染治理的多项规划方案和年度措施，提出统一要求。2016年京津冀三地统一实施机动车国五排放标准和油品质量标准；2017年“2+26”城市全面供应符合国六标准的车用油品、京津冀三地联合发布了《建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准》等，对推动区域大气环境质量整体改善发挥了重要作用。

3. 加强合作共治。2015年，北京市与河北保定市、廊坊市建立了大气污染治理“结对合作”关系，对上述两市在小型燃煤锅炉淘汰、大型燃煤锅炉污染治理等方面给予资金和技术支持，为区域合作治理大气污染作出示范。开展机动车污染治理专项协作，区域内多地共同开展新车一致性检查，实施机动车排放违法行为异地处罚。建成京津冀及周边地区大气污染防治信息共享平台，实现七省（区、市）空气质量、重点污染物减排等信息实时共享。联合应对空气重污染，2017年在“2+26”城市范围统一了空气重污染预警分级标准，规范了预警发布、调整和解除程序，及时启动区域性重污染应急，协同采取减排措施。通过区域联防共治，2013—2017年区域减排为北京PM2.5年均浓度下降贡献了7μg/m3，贡献率为23%。

（三）实施精准治

北京市根据PM2.5源解析结构，突出主要矛盾，采取“点穴”的方式，集中力量精准发力。

1. 采取“煤改电、气”的方式，调整能源结构。一是开展燃煤锅炉治理。相继建成四大燃气热电中心，替代燃煤电厂。截至2018年，累计完成4.08万蒸吨燃煤锅炉清洁能源改造或拆除，基本实现了全市无燃煤锅炉。二是开展散煤治理。按照宜电则电、宜气则气的方式治理散煤，目前平原地区已基本实现“无煤化”。三是经济补贴。实施“煤改电”低谷电价政策，夜间时段用电优惠，通过增加第一阶梯气量，减少用户的经济负担，让群众用得起，巩固了“煤改电、气”的成果。截至2018年底，北京市燃煤消费总量下降到400万吨以内，优质能源比重提高到96%以上，与燃煤直接相关大气污染物SO2浓度与世界发达国家水平相当。2013—2017年锅炉整治、民用燃料清洁化措施减排对PM2.5浓度下降的贡献率为35%，对SO2减排的贡献率为83%，对NOx减排的贡献率为29%。

2.“停、退、治”三管齐下，优化产业结构。一是严格环境准入。修订并发布了《北京市工业污染行业生产工艺调整退出及设备淘汰目录（2017年版）》《北京市新增产业的禁止和限制目录（2018年版）》。二是以退促降。2013年以来关停了2600余家印刷、铸造、家具等行业的一般制造业污染企业；完成1.1万家“散乱污”企业的分类处置，对工业污染源全部采取了脱硫、脱硝、除尘、挥发性有机物治理等措施。三是以治促降。在全国率先实施3.4万蒸吨燃气锅炉低氮改造，单台减排氮氧化物50%以上；组织实施了400多项环保技改项目工程，完成重点行业挥发性有机物减排任务；完成了火电、造纸、水泥、钢铁、石化共计51家企业排污许可证的核发。2013—2017年产业结构调整措施减排对PM2.5浓度下降的贡献率为17%，对NOx减排的贡献率为10%，对VOCs减排的贡献率为49%。

3.“车、油、路”治理同步，控制机动车排放污染。一是加严地方标准。目前，北京市制定和修订了30余项地方排放标准，涉及新车、在用车、油品等，促进了汽车行业环保的技术进步。二是加强在用车改造。2015年，对8800辆选用SCR系统的国四、国五排放标准在用柴油公交车进行排放改造；自2016年1月起，对新增公交、环卫、邮政、班车、校车、旅游、机场巴士、渣土等8类车辆安装颗粒捕集器；至2018年为5万余辆使用2年以上的出租车更换三元催化器。三是区域限行，促进老旧车淘汰。自2015年12月开始，在全市区域内限禁止黄标车行驶；自2017年起国一、国二标准轻型汽油车五环路内限行；自2018年11月起，全市域内禁行国三排放标准柴油货车；实施小客车按车牌尾号工作日高峰时段区域限行。至2018年共计淘汰老旧机动车216.7万辆。同时，积极发展新能源车，累计推广新能源和清洁能源车20万辆；优化交通结构，大力发展地铁、公交等公共交通，缓解交通拥堵，有效减少了机动车排放。2013—2017年机动车治理措施减排对PM2.5浓度下降的贡献率为6%、对NOx减排的贡献率为46%、对VOCs减排的贡献率为16%。

4.“人防”与“技防”结合，治理扬尘污染。一是治理施工扬尘。对施工工地设定了“6个百分百”要求（工地周边围挡、物料存放覆盖、出入车辆冲洗、现场地面硬化、土方开挖湿法作业、渣土车辆密闭运输均为100%）。每年对全市约2000个建筑施工工地、150余家混凝土搅拌站实施视频监控；至2018年共完成了8000多辆渣土车密闭化改造，安装卫星定位。二是治理道路扬尘。城市主要道路每日清洗两次以上，二级道路每日进行机械冲刷和清洗，每月对主要道路进行尘土残存量检测并对社会公布，全市道路清扫保洁新工艺作业覆盖率达到88%以上。三是扩大生态环境容量。扩大永定河、潮白河、北运河系等水域面积；开展平原地区百万亩造林，全市林木绿化率达到60%以上。2013—2017年扬尘治理措施减排对PM2.5浓度下降的贡献率为7%。

（四）激发全民参与

北京市通过正面激励和反向督导等方式，激发排污单位与公众的责任感和参与意识。

1. 完善经济政策。2013年以来，北京市共投入财政资金约860亿元，涉及燃煤锅炉清洁能源改造、老旧机动车淘汰、工业企业环保技改等治污工程的财政政策已达40余项。城区平房煤改电的用户补贴金额相当于采暖设备购置费用的2/3，并且采暖用电的电价最高优惠78%。政府对老旧车辆淘汰、重型柴油车改造和购买新能源车实施财政补助或奖励，2014—2017年对购置新能源小客车提供总额不超过车辆销售价格60%的财政补助。对企业整体关闭退出和技术改造等，最高补贴标准为300万元。2018年起，应税大气污染物适用税额确定为12元/污染当量，以法定幅度上限开征环保税，多排多付税，少排少付税。

2. 鼓励公众参与。北京市加强群众性环保宣传教育，积极搭建报纸、广播、电视、网络、微博、微信全媒体环境信息和知识传播平台。通过经常性发布环保新闻信息、建成38个公众环境教育基地、聘任10位知名人士担任北京环保公益大使、组织青少年开展环保主题艺术节等方式，解读环保政策、普及环保知识、传播绿色理念。同时，开通了“12369”环保举报热线，打造“有奖举报”系统，最高奖励金额达5万元。通过宣传教育，进一步引导全社会牢固树立生态文明观，推动公众参与大气污染治理。

3. 保持高压执法。北京市设市、区两级环境执法队伍，两支队伍在环境监察执法中分工合作。对“散乱污”企业等固定源，在常规执法监管的基础上，2015年开始运用按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、移送涉嫌污染环境犯罪等5种手段，加大执法处罚力度。对重型柴油车等移动源，实施闭环管理，严格路检路查、入户抽查和专项执法。2017年北京市成立环保警察队伍，强化环境执法与刑事司法衔接，提高环境执法的威慑力。2013—2018年全市处罚违法行为21125起，处罚金额82115.18万元；处罚违法机动车47.14万辆（次）；查封扣押2311起，停产限产17起；行政拘留204起，调查办理刑事案件63起，有力打击了违法行为，促进了达标排放。

同时，加强重污染应急监管。2014年以来，5次修订《北京市空气重污染应急预案》，不断完善预警分级、应急措施、应急响应和组织保障，使预警机制、预警分级和启动条件更加科学，不同级别的减排比例更加具体，有效发挥了“削峰降速”的作用。严格落实应急预案，按预警级别，及时启动机动车限行与管控、燃煤和工业企业停限产、工地停工、道路保洁等措施。全市有关部门按职责加大应急措施落实情况的检查，加强执法力度，促进应急预案措施落实到位。不断加强应急预警，遇有重污染过程，至少提前24小时通过广播、电视、报纸等传统媒体和微博、微信以及手机客户端等全媒体及时发布预警，更从容、更有效地应对空气重污染。

三、经验启示

（一）打赢蓝天保卫战，党委政府履行生态环保政治责任是关键

坚决打赢蓝天保卫战时间紧、任务重、难度大，是一场大仗、硬仗、苦仗，地方党委政府必须增强“四个意识”，做到“两个维护”，坚定不移全面有效贯彻习近平生态文明思想，落实党中央关于生态文明建设的决策部署，坚决担负起生态文明建设的政治责任，严格落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”要求，结合本地区社会经济发展的实际，进一步树立壮士断腕决心，制定有力的法规、计划和政策，完善责任清单，健全责任体系。北京市在2013年成立的以市长为组长的北京市大气污染综合治理领导小组基础上，整合原大气污染综合治理领导小组职责，成立了市委书记任组长的市委生态文明建设委员会，加强对全市生态环境建设的领导，确保各级党委政府更好地履行生态环境保护政治责任。

（二）打赢蓝天保卫战，抓住源头整体规划是核心

大气污染表象在“天上”，根子却在“地下”，是发展方式、经济结构和消费模式的问题。因此，必须要以改善大气环境质量为核心，更加注重从源头入手，坚持绿色低碳发展和可持续发展，坚持城市功能定位，一切从实际出发，注重长远发展，注重生态保护，注重多规合一，不断完善城市规划布局，强化资源环保准入约束，分类推进区域和产业发展。几年来，北京市贯彻生态环境优先战略，坚持规划先行的理念，推动环境规划参与“多规合一”，不断加严准入门槛，有序疏解非首都功能，加快产业转型升级，实现经济发展与生态环境保护同步发展。

（三）打赢蓝天保卫战，聚焦矛盾精准施策是重点

大气污染治理是一项长期复杂的工程。在具体工作中，要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，以重点领域和关键环节的突破带动全局，为推进大气污染治理常态化奠定基础。因此，大气污染治理在目标上，要聚焦当前环境空气质量超标严重的PM2.5，由浓度控制转向浓度与总量控制并重；在内容上，要突出燃煤、机动车、工业、扬尘四大污染源；在时段上，紧盯秋冬季污染防控；在空间上，突出区域大气污染传输通道；在方式上，要由政府主导转向注重全社会共同参与，从末端治理转向全过程管控。几年来，北京市因地制宜，制定了针对性、科学性、可操作性强的整体治污措施，做到精准发力、精准施策、久久为功。

（四）打赢蓝天保卫战，全民行动参与共治是基础

企业自律治污、公众自觉减污、社会监督防污是大气污染防治的基础。大气污染防治必须走群众路线，要凝聚全社会正能量，教育引导全民自觉行动参与共治。要积极开展多种形式的宣传教育，引导民众树立绿色消费理念，自觉养成绿色低碳生活方式；要建立信息公开制度，积极宣传大气环境管理法律法规、政策和经验做法；要通过督察、通报、约谈等方式，强化企业治污主体责任，引导绿色生产；要充分发挥新闻媒体监督引导作用，及时回应群众关心的热点、难点问题，鼓励公众举报环境违法行为。几年来，北京市通过多种措施，传播环保理念，激发全民参与，全市“同呼吸、共责任、齐努力”的治污社会环境正逐步形成。

（五）打赢蓝天保卫战，综合施策全面治理是良策

大气污染治理是一项系统性工程，要坚持全面系统的观点，标本兼治、多管齐下。要从优化能源结构、升级产业结构、调整交通结构、完善法规标准等方面入手，积极推动源头减量和依法规范治理；要锁定目标，聚焦突出问题，建立和完善机制，综合运用行政、经济等手段精准发力；要强化攻坚克难，加强科技攻关，及早啃掉“硬骨头”、拔掉“硬钉子”；要充分发挥考核指挥棒作用，倒逼责任到位、举措到位、效果到位。几年来，北京市在规划、机制、法律、标准、技术、政策和行政等方面综合施策，以超常规的措施和力度全面推进大气污染防治工作，空气污染治理步伐加快，空气质量改善成效显著。

（六）打赢蓝天保卫战，区域协同联防联控是保障

PM2.5污染的区域性特征明显，在空气中存留时间长、输送距离远、污染范围广，任何一座城市都难以独善其身，单打独斗只能是事倍功半，必须打破“一亩三分地”思维定式，坚持“一盘棋”谋划，加强区域协同联防联控，建立统一规划、统一协调、统一监测、统一监管、统一评估的区域大气污染联防联控长效机制，形成“互为支撑、协同配合、联防联控”集团式作战，在大气污染防治中结成“命运共同体”。几年来，北京市在京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的领导下，充分发挥区域大气污染防治协作机制作用，以“2+26”为重点，共同防污治污，不仅圆满完成了APEC、“9·3阅兵”、“一带一路”峰会等重大政治活动空气质量保障任务，而且还促进了区域空气质量共同改善。