那些年 PPP项目中社会资本跳过的坑！

前段时间，东方园林的欠薪事件引起了业界的轩然大波，虽然东方园林事后公告将尽最大努力解决欠薪问题，但从园林第一股到今天的窘境还是让人唏嘘，不可否认的是东方园林因近几年PPP项目的大肆扩张导致了公司的现金流异常紧张，从东方园林也可以看到社会资本在这一轮PPP浪潮中的缩影，开始时社会资本参与热情很高，但缺乏对PPP的认识，不具备相应的风险管理能力，导致很多社会资本在PPP中吃到了一些苦头，笔者结合工作经历简要的盘点下社会资本跳过的坑。

1 低价中标

都说低价中标是“坑死甲方，害死同行，逼死自己”，但往往社会资本却是最容易跳进低价坑里，施工类社会资本更是如此，导致社会资本低价中标的原因除了对PPP了解不足和缺乏专业投资分析外，最重要的原因是社会资本往往为获取项目宁愿低价甚至亏本嫌吆喝，以至于2017年出现了的中铁建港航局在东营港区进港航道及导堤工程的PPP项目中双零中标情况。由于PPP项目的投资额通常较大，带动的业务范围较广（如勘察设施和设备材料采购等），施工类社会资本往往认为在这一轮基建模式浪潮中不积极作为将错失抢占市场的先机，简单的把PPP项目竞争变成施工类项目的价格竞争，错把PPP的投资关系理解为BT下的借贷关系，以致于出现了很多按照贷款基准利率上浮一点的来计取合理利润的项目，姑且不论项目的财务测算结果如何，若仅考虑税负成本和付费还贷的时间差，这样的收益率恐怕也很难平衡融资成本，但由于PPP项目可以实现两标并一标，施工类社会资本为了获取PPP项目的工程建设，项目正常的收益率要求被忽视，反而更看重项目的工程费用下浮点数。

PPP项目投资的长期性和低收益与施工类社会资本要求的短平快具有先天的矛盾性，但施工类社会资本往往只看到了眼前的施工利润，或者即使意识到这个问题但由于国企中存在的委托代理问题，使得国企的决策者仅关心短期内的业务合同额，对项目未来的长期投资收益情况视而不见，这点与政府领导只关心任期的发展，而不关心未来融资偿债一样。但随着这几年PPP理念的推广，越来越多的社会资本开始建立比较完善的投资决策制度和监督体系，对项目的收益率也出台了硬性最低要求，这也是PPP市场的良性回归；价格本应该是项目投资风险的综合价值体现，社会资本切勿不顾成本的为承揽项目而对风险大包大揽。

2 融资不能

融资不能包含了资本金出资和债务融资两个方面。从财金92号文开始要求债务性资金不得充当资本金，资管新规又阻断了理财资金进入PPP项目的通道，PPP项目的资本金出资能力就对社会资本是个极大考验，即使在社会资本层面可以通过借贷资金充当项目公司资本金，但出资能力也受限于社会资本的融资能力，融资也没法满足PPP的长期投资要求；若在社会资本层面也要求以自有资金出资设立项目公司，那社会资本能够投资的PPP项目总量就非常有限了，除非对社会资本进行增资，对于那些摊子铺得比较大的社会资本，已经开始出现资本金无法到位的情形。

对于债务融资，由于目前大部分金融机构对于融资主体信用和抵押资产的偏好，对于PPP项目的预期收益还无法真正实现有限追索融资，一般都需要社会资本额外对项目公司提供增信担保或流动性支持，这无疑都增加了社会资本的或有负债，在国资发财管[2017]192号严控央企担保行为后，很多国企都明确无法进行担保，由于金融机构要求社会资本担保与社会资本无法担保的矛盾增加了债务融资的难度。若融资不到位，已开工项目最终都会成为垫资施工，造成的影响可想而知，于是很多社会资本明确表示融资不到位不开工，这也是为什么很多项目虽然按财政部口径已落地（即PPP项目合同已签订），但实际执行效果不理想的原因之一。

3 前期手续不备

项目前期手续包含的内容很多，主要有项目合理性和必要性的论证，项目选址和征拆，项目的前期审批手续等方面。

在合理性和必要性方面，社会资本往往认为是政府要做的事，与自己无关，其实不然。实践中经常出现的超概现象往往就是对项目投资的合理性论证不足导致的，超概的风险却往往由社会资本买单；实践在经常出现的政府建设期内核减建设内容和投资额也是对项目的必要性论证不足导致的，在项目是否符合规划要求，农转非是否具有建设用地指标等未落实情况下，项目执行过程中必然会有不确定性，政府一般也不会因为减少投资额而对社会资本进行额外补偿，但对社会资本而言可能由于项目变更导致收益率无法达到要求了。

项目的选址和征拆虽然往往是政府的责职，但却是影响项目实施的重要因素，很多的项目因为征拆问题导致建设期延误，给予社会资本的补偿通常仅是建设期顺延，产生的窝工费和运营期付费延迟等风险往往要社会资本来承担，所以，项目征拆也必是社会资本必须关注的重要问题。对于周边环境有重大环境影响的项目，项目选址就显得比较重要的了，笔者亲历的一个垃圾处理项目因选址不当遭到当地居民的反对，政府迫于压力另行选址，因项目选址变更导致边界条件发生重大变化，社会资本的承担的风险可想而知。

项目的前期审批手续包含了工可批复、法人变更、用地批复和规划批复等内容。工可批复属于实施PPP模式的前置条件，但前期也存在工可未批复（或以建议书批复替代）实施的PPP模式的不规范现象，很多社会资本对工可批复也置若罔闻。对于前期审批手续，社会资本要明确法人是否变更，若变更，后续报批的主体由项目公司负责，相应的审批风险也由项目公司承担，这时应该关注政府方提供的协助义务。若法人主体未变更，前期报批手续的责任还在原项目法人，此时应关心项目公司承担的义务是什么，若出现无法审批或未及时审批，责任如何划分？这都是社会资本应该关注的重点，未批先建不但可能触发合同的违约条款，还会面临主管部门的行政处罚。笔者实施的一个项目由于用地未及时报批，社会资本迫于政府的进度压力未批先建，项目占用农地被国土部稽查后给予行政处罚罚款，因事先未约定责任划分，这笔罚单只能由社会资本买单。

4 运营能力不足

PPP的重心在运营，运营的成效需要通过绩效考核来体现，以往的工程类PPP项目中，社会资本以对此认识不足。一来无运营经验，没有经验数据值来判断运营费用能否履盖运营的范围并达到运营标准；二来在92号文之前工程类PPP项目普遍都没有建设成本与运营绩效考核挂钩，使得社会资本的建设成本回收无风险，运营费用相比建设成本又较少，致使社会资本普遍不重视运营，都指望后期通过委托第三方来实施运营，实现运营风险转移，但在10号文的出台之后，建设成本需要完全跟绩效考核挂钩，以前那些通过面上付费完成百分之百与绩效挂钩，但实际未扣款的变相降低绩效考核标准的做法在10号文中也得到了禁止，这将迫使社会资本不得不开始重视运营；三是，以往社会资本较少关注绩效考核方案，除自身对绩效考核缺乏了解之外，很大程度上是因为很多项目的绩效考核方案制订得较为泛泛，后续评价的弹性空间很大，社会资本也较难提出针对性的建议，但这些不完善或不可执行的绩效考核方案给未来的考核埋下了纠纷的隐患。

运营是否达标将直接决定政府的付费或补贴，这是社会资本应该意识到PPP的应有之意，若自身不具备承受运营风险的能力，可以通过风险转移方式让合适的一方去承担，实在不行就直接风险回避不参与PPP项目了，以免因运营绩效考核不达标而血本无归。

5 无视合规

社会资本往往以为合规性是政府要遵守的规则，出台的规范性文件也都是约束政府方的，对于已方是否需要遵守可灵活掌握，在财政部未清理规范PPP之前社会资本普遍存在这种心理。以致于社会资本为降低风险，要求将建设成本提前支付、运营转包给政府方、保证最低收益等，或者只是面上保证合规为完成入库，私下再与政府签订阴阳合同。

这些无视合规性的社会资本最终都会尝到恶果，随着财政部清理规范PPP，项目不合规就随时面临清库的风险，项目清库了后，政府是可以不安排预算支出责任的；由于私下的抽屉协议未通过招标投标确定，当与中标备案的合同不一致时，也必然导致抽屉协议无效。除此之外，项目不合规还面临融资困难（金融机构对合规性审查要求极严）和后续审计整改的问题。因此，社会资本更应该重视合规性问题，切莫打自己的如意算盘而捡了芝麻丢了西瓜。

6 最后小结

上述聊到的几点其实都是社会资本风险管理能力不足导致的，当然，社会资本承担的风险和失败的案例情形也远不止上述几种，前几年PPP亦常火爆也造成了社会资本的不理性，很多社会资本既不重视风险控制又不重视风险管理能力的提升，不但没因PPP而获利，反而被PPP套牢了，反过来看，那些社会资本跳过的坑，走过的路也终将使其在PPP的路上走得更加坚实。PPP的发展也离不开理性的社会资本，随着社会资本对PPP认识的加强，市场也在逐步趋向成熟，越来越多的社会资本建立了风险控制的组织，制订了风险管理制度，开始运用自身掌握的资源制订有针对性的风险控制措施。