新加坡海水淡化项目对中国水治理PPP模式的启示

1. 中国水治理领域PPP项目的现状

近年来，政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式在中国发展迅猛，成为政府提高公共产品与服务水平、促进民营经济发展和民间投资、化解地方政府基础设施建设资金缺乏的重要途径。从2014年国务院常务委员会首批推出80个基础设施项目向社会公开招标至今，环境（特别是水治理）领域已经成为PPP模式推进的重点和热点。

在《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）发布的2015年年底，财政部、环境部就联合发布《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，对运用PPP模式解决水治理问题提出了明确要求和基本操作规范。2016年发布的《“十三五”生态环境保护规则》也明确指出，要加大对政府和社会资本合作治理环境污染的支持力度。2018年5月，习近平主席在全国生态环境保护大会上强调，要采取多种方式支持政府和社会资本合作项目，加大重大项目科技公关，对涉及经济社会发展的重大生态环境问题开展对策性研究。

随着经济社会的发展，中国的水环境污染问题日益严重，以上具有指导性意义的政策文件和讲话进一步推动了PPP模式在环境和水治理领域的快速广泛运用。

根据财政部PPP中心项目库的数据，截至2018年5月，全国PPP项目成交量为7253个，成交金额达10.91万亿元，覆盖全国31个省、自治区、直辖市。其中农田水利及环保类项目868个＊，占全部成交项目总数的11.96%；成交金额9949.8亿元，占全部成交金额的9.12%。

（＊此为二手资料。由于缺乏原始数据，不能严格区分农田水利项目与环保类项目的具体数量，也不能明确环保类项目中具体的涉水项目数量，但有文章指出环保类项目中大约80%是涉水类项目。）

据投资单价和工程任务量等相关数据估计，完成“水十条”的总投资可能达到4.6万亿元，预示着PPP模式的应用将会创造更多投资机会，释放巨大的市场空间。但目前来看，在建和投入运营的项目存在“重工程、轻工艺；重数量、轻质量；重规模、轻规划；重投资、轻运营；重土建、轻技术”的问题。尽管这些项目在建设期能够拉动GDP增长，但后期运营乏力，水治理效果不佳，还可能形成新的污染源，投资难以获得回报也会引发各种法律纠纷。此外，由于项目招标过程中对竞标单位的资质审核偏重资金、规模和工程类指标，导致中标参与PPP项目的国企多、民企少，并没有真正激发盘活民间资本，也没有促进先进技术的应用和管理运营水平的提升。

在此，我们希望通过对新加坡新泉海水淡化厂（SingSpring desalination）PPP项目的分析，总结促成水治理领域PPP项目成功的因素，为中国此类项目的良性发展提供参考依据。

2.案例分析：新加坡新泉海水淡化项目

新泉海水淡化厂项目是新加坡第一个PPP项目，也是东南亚地区的第一个PPP项目。这个项目以BOO（Build-Own-Operate，建造—持有—运营）合同授予“新泉集团”（SingSping，一个由新加坡凯发集团和法国昂帝欧公司投资参股成立的融资平台，分别持股70%和30%*）。项目采用反渗透膜（Reverse Osmosis, RO）工艺淡化海水，作为新加坡自来水生产的新增水源。

（*2003年，招标完成后，昂帝欧公司退出了“新泉集团”，凯发收购了昂帝欧30%的股权，对“新泉集团”拥有了100%的控股权。）

该项目的融资协议在2003年获选为《欧洲货币》的“亚太年度最佳水务协议”。2006年，新泉海水淡化厂荣获了英国全球水资源情报（Global Water Intelligence）设立的“年度最佳海水淡化厂”（Desalination Company of the Year 2006），因为它是“挑战了海水淡化价格昂贵这一全球传统认知的杰出工程”（a brilliant work of engineering which has challenged the global perceptionthat desalination is a high cost source of water）。

新泉海水淡化项目的基本信息如下表所示。根据合约内容，建成后的新泉厂是当时最节能的反渗透膜法海水淡化厂（每吨水耗能4.2kWhr），因此能以当时的全球最低价提供淡化海水。

在文章《新加坡PPP海水淡化项目的融资与个案分析》（Financing and Case Study of Singapore PPP Desalination Project）里，Chowdbury和Tiong分析指出，政府或者水务部门无论对内还是对外的融资能力主要取决于评级机构给出的“国家信用评级”（Sovereign Credit Rating）。标准普尔2001年给出的国家信用评级显示，无论本地货币还是外国货币，在新加坡实现长期融资目标的能力均为AAA，比很多国家更适于投资。

新泉海水淡化PPP项目能够顺利融资，职能健全的新加坡水务部门PUB也值得一提。PUB在金融、法律和技术方面都具备高度专业性，是一个综合性强、运行良好的水务统筹机构。PUB内部配备有训练有素的PPP人员，但仍然邀请第三方专业顾问对项目提供咨询和监督，具体来说，是德国的Fichtner Water & Transportation和美国的Black and Veatch，两者都是国际水务领域知名的工程和技术咨询公司。

新泉海水淡化项目的政府采购采取了公开竞标的方式，整个过程竞争非常激烈。参与投标的除了凯发集团（Hyflux）和昂帝欧公司（Ondeo）联合创建的“新泉集团”，还有胜科集团（SembCorp）、大士电力公司（Tuas Power）和吉宝基础设施公司（Keppel Infrastructure）。最终，“新泉集团”以20年期限内的最低竞价和各项技术指标达标的BOO方案胜出。竞标过程允许投标机构选择最具创新性和最具成本效益的技术方案。

中标的“新泉集团”，其组成成员，即凯发集团和昂帝欧公司，各自都具备强大的业务和财务实力，很大程度上是项目成功的保障。凯发集团是新加坡膜法海水淡化技术及其商业应用的佼佼者，所拥有的膜产品及材料技术研发中心规模和技术都处于亚洲领先地位。它于2001年在新加坡挂牌上市，成为第一个上市的新加坡本土水务企业。昂帝欧是国际化工业和服务集团苏伊士（Suez）国际集团的分公司，主要业务是为各类客户提供水务解决方案。而苏伊士国际集团的前身苏伊士－里昂水务集团就是以水务起家，拥有150年历史，业务遍及130多个国家和地区，全球500强企业之一。

对于海水淡化项目的融资，投入成本和电力价格是最敏感的部分。由于膜法海水淡化是依靠电力加压过滤的，日常运营成本里相当大的一部分是电力成本。在新泉海水淡化项目中，“新泉集团”在2004年和2006年跟新加坡电力公司Seraya Energy分别签订了《初步能源供应协议》和《补充能源供应协议》（Initial Energy Supply Agreement&Supplemental Energy Supply Agreement），约定直到2008年12月由Seraya Energy为其提供电力供应。此后，新的能源供应协议将通过招标签订。新泉海水淡化项目对电力供应协议采用现场购买，这是因为新加坡有多家电力供应商，几乎没有价格风险。即使如此，能源成本也是“新泉集团”每年运营成本的重要组成部分。能源成本与燃油价格相关，为了使得燃油价格风险可控，“新泉集团”签订了“燃油互换协议”（fuel swaps）来防范风险。

在这个PPP项目中，新加坡政府没有对贷款和投资提供担保，但通过《购水协议》（Water Purchase Agreement）提供了其他形式的担保，包括基于保底水量的保底运营收入（Minimum operating income／Purchase min.quantity）、商业自由性／水费定价灵活性（Commercial freedom）和协助许可证和同意书的及时授予（Assist in timely issuance of permit and consents）。“保底水量”条款规定了只要生产的水达到水质要求，PUB必须付费的最小水量。即使实际需要的水量小于这个标准，也必须按这个最小水量来付费，这意味着需求风险（Demand risk）由PUB承担。此外，新加坡政府还通过JTC公司的租用合同为项目提供用地。

这个海水淡化项目存在一定的环境风险，即浓盐水的排放。为了最小化对环境的负面影响，浓盐水会通过一个水下排水口排放入海，具体排放位置和排放量必须通过严格彻底的评估。

3. 结论与建议

新泉海水淡化厂于2005年建成，至今已正式运营13年，且各方面运行良好，能够保持供水的质和量。尽管还未到项目合同结束的时间，仍可以将其视为基本成功的项目。通过以上对此项目的深入分析，我们认为促成项目成功有以下几方面因素。

第一，对PPP模式采取谨慎态度。在PPP模式出现之前，作为公共产品，包括水供应和水污染治理在内的基础设施建设、运营和维护都是由政府全权负责，是政府纯投资的项目。PPP模式可以引入民间资本，缓解政府财政压力，但同时也引入了新的利益诉求（如高投资回报率等），如果处理不好权利与责任分担的问题，就很可能造成项目的失败。从新泉海水淡化项目来看，新加坡政府是采取比较审慎的态度，作为试点项目，并没有快速推进，而是在新泉海水淡化厂融资成功、建成投产且各方面指标显示其可以长期良性运营后，才将PPP模式推广到更多水和基础设施项目中。

第二，政府并不仅仅是“组织者”或“监督者”，更是重要的“参与者”，需要与私营部门分担职责和风险。在新泉项目中，尽管新加坡政府没有直接提供融资担保，但承诺了“保底水量”，即承担了需求风险，能够保证项目运营中最基本的也是最重要的营业收入。同时政府在整个项目框架中，还承担了选址、土地租用、水的使用、水质标准、管网建设、污染控制等职能，这种全方位的参与和部署是实现项目效果的重要保证。

第三，对专业性（特别是技术选择和运营水平）的重视贯穿始终。作为项目的主要执行机构，PUB本身具有综合统筹性，包括水环境的保护、自来水生产与供应、管道输送、污水收集等一切涉水事务都在其管辖范围之内。PUB内部有不同的专业性人员对不同涉水领域进行监管，在此基础上能够进行统筹协调，这也是公共部门能够在PPP项目中全方位参与和部署的原因。除了与水相关的工程和技术人员，PUB还有具备金融和法律资质的职员，即使如此，新泉海水淡化项目中还是邀请了国际水处理领域里面两个专业咨询机构作为顾问，在项目招标和实施过程中提供咨询意见并承担监督责任。

最后中标的项目承担企业，凯发和昂帝欧，除了资本雄厚，也具备强大的专业实力，在设计、技术、建造和运营方面都有突出的业绩。实际上，项目能够实现低能耗、低成本的运营，生产出达到WHO饮用水标准的淡水，并且很好地控制浓盐水的排放，就是合作各方在技术方案选择与实施上给予重视的结果。

吸收借鉴新加坡新泉海水淡化PPP项目的经验，或许可以解决中国水治理领域里PPP模式推行中出现的问题，促进PPP模式的良性发展和水治理实效的显现。

首先，对于PPP模式的推进采取审慎态度。目前来看，中国的法律、政策和市场环境仍有诸多不成熟之处，PPP项目的设立和实施仍然属于尝试阶段，要重质量而非数量。应该先集中力量保证少数项目的成功，然后对项目进行分析评估，总结经验，并以此为依据来开展更广泛的推广。目前，PPP模式推进过快，项目评估和总结做得不够，增加了实施的风险。今后，项目评估和总结要作为项目实施的重要环节加以落实。

其次，不能将PPP模式视为简单的政府融资，而要了解和正视不同利益相关方存在矛盾和冲突，多种风险并存且具有长期性。因此，公共部门需要在项目框架设计中全方位参与，在专业经验不足的情况下，应该从外部聘用专业顾问，保障项目能达到期望的效果。这个过程实际上也促进了公共部门管治水平的提高。

再次，对项目承接方的资质审核应该注重“资金、设计、技术、建造和运营”五位一体，特别是要考虑设计、技术、运营三个以往被忽略的方面，以保证项目具有长期持续性和成本效益性。如果实施得当，PPP项目可以为新技术和新产业的发展提供一个良好的平台，从而促进民生科技的创新和民营企业的发展。