李铁：城镇化视角下的碳排放与中国的市场创新探索

2019年2月27日，中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁应邀出席“2019全球热点观察”活动，并从中国国情出发，从城镇化和城市发展视角出发，讨论了碳排放问题。以下是根据演讲速记稿整理：

很高兴能参加“2019全球热点观察”，跟大家一起讨论中国的城市化问题。虽然我不是生态环境专业的研究人员，但是城市化跟我们未来的生态文明、环境保护、绿色低碳发展有着直接的关系。实际上，中国的城市化政策里已经明确提出了中国要推进绿色、低碳、可持续发展的新型城镇化进程。需要强调的是，中国当前正面临着很多挑战。

一、在城镇化背景和中国国情下看碳排放趋势

2018年全球碳计划组织发布的报告称，2018年全球碳排放预计增长在2%左右，而中国的碳排放占全球排放量的27%。刚才也有专家谈到了全球排放、中国排放增长的问题。排放量的增长有很多原因，当然离不开生产活动和生活消费中石油、天然气、煤炭等能源消耗的增长，离不开交通需求增长带来的消耗等。但是，这些不是我今天要讨论的重点，我要从城市化角度来讨论这个问题。对于中国来讲，要使得碳排放增长的趋势发生大的转变，可能性不是特别大，为什么呢？

第一，中国有14亿人口，这是中国的基本国情。根据全球碳计划组织对碳排放量的预测值估算，2018年中国的人均碳排放量约7.18吨/人，欧盟约7.25吨/人，而美国是17.07吨/人。我们看到，中国的人均碳排放水平已经接近欧盟，是美国水平的约2/5。如果中国的人均碳排放达到了美国水平，那会是什么样子？

第二，中国的14亿总人口中有8.3亿的城镇人口，以及不到6亿的农村人口。这8.3亿城镇人口的能源消耗肯定大于农村人口的消耗。如果我们城镇人口来计算，那么城镇人口的人均碳排放水平，恐怕已经超过欧盟人均水平很多。

第三，如果我们的城镇化进程达到70%，那时的城镇人口将达到10亿多，相当于两个欧盟的人口总量。这意味着，中国的碳排放量也将相当于两个欧盟的排放水平。那么未来会是什么样子？可以肯定的是，中国庞大的人口基数和城镇化发展趋势决定了未来我们的排放增长也会是一个大的趋势。

2018年中国城镇化率达到59.58%，已接近60%，那么实际上是城镇化高速增长期的后段，已经接近于曲线相对平缓的成熟时期了，常住口径下农村人口是5.6亿，而在户籍口径下还有约8亿农民，意味着统计为城镇人口的8.3亿人中还有2亿多人并没有实现真正的城镇化，他们并没有享受到与城镇居民同等的公共服务，他们的消费需求也并没有真正释放。所以，我们在推进城镇化的进程中还有很多问题需要解决。而人的城镇化问题和排放问题是必然的联系。

二、城市发展粗放带来的消耗

中国城市实际上是世界上规模最大的城市，全世界没有像中国这样有6个千万以上规模的城市，10个500万－1000万人口以上的城市，百万以上的城市140多个，还有两万多个镇。这么多的城市要发展，如果按照我们现在的城市发展水平，按照粗放发展的传统模式，那么会造成多大的资源消耗？城市化对排放构成的挑战主要在两个方面：一是人进入城市以后要过什么样的生活，怎样消费能源，产生多大量的能源消耗。二是城市发展是不是走了集约的发展路径。

其一，人的城市化。在《国家新型城镇化规划》中提出的目标，就是要提高城镇化质量，也就是将常住城镇人口中尚未市民化的2亿多人纳入城镇化进程，让他们在所生活和就业的城市享受与城市居民同等的公共服务。如果我们按照城镇化率每年1个百分点的速度，到2030年城镇化率将达到70%，那时的城镇人口就是10亿，这10亿城镇人口未来的生活和消费肯定会涉及到能源和碳排放的问题。这些存量的农民工和农业转移人口，存量的城市人口以及新增2亿城镇人口都要生活消费、都要出行，必然会在一定程度上增加碳排放的减排难度，会在一定程度上抵消我们所做的减排努力。

其二，城市发展模式的挑战。我们已经感受到城市发展模式给经济、社会和生活上带来的巨大影响。2018年经济增长速度放缓，但实际上在消费领域里也有了表现，比如汽车销量的下滑，旅游的下滑。汽车销量在2018年下滑是25年发展历史上没有出现过的，汽车销量2808万辆，比上一年销量下降2.76%，广义乘用车销量下降更严重。数据显示，2018年4－12月广义乘用车当月销量同比增速持续下滑，2018年12月为“-19.2%”。旅游方面也呈现了下滑态势，数据显示，我国2019年春节旅游人数和旅游收入增速相比2018年分别明显放缓4.5和4.4个百分点,且是十年来首次增速低于10%。

宏观经济增长形势的变化会影响到城镇化变化，原因是什么？因为30年来中国的城市发展模式出了问题，转变城市发展模式的挑战却越来越困难。我们以房地产为例。我们注意到从2016年开始政府调控房地产，大家看到的是政府倾力解决的是房价问题。于是我们看到的是房地产过度发展、城市过度扩张。我们要思考一下，什么的城市能够实现低碳的发展目标，能够集约的利用资源，能够减少能源消耗？我想，我们去欧洲、去美国会发现，欧洲的城市很紧凑，是紧凑型城市，而美国则是粗放的城市。中国的城市发展也非常粗放，虽然中国是土地等资源稀缺型的国家，但是如果你们去一些县级市、地级市、省会城市看一看，城市发展极端粗放，资源和能源消耗极其浪费，这是非常严峻的问题。

中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁

三、粗放发展模式的形成原因

为什么会形成这种发展模式呢？因为中国的城市管理体制是等级化管理体制，因此高等级的城市政府可以通过行政手段调动、划拨大量资源，可以廉价征地，再把土地高价出售；可以依靠廉价土地招商引资，以便发展工业、增加就业以及实现GDP增长的目标。政府可以给很多企业提供大面积的土地，而这种大面积土地开发模式就导致大量的资源浪费，也形成了粗放的城市发展模式。

第一个表现，路修得很宽。有的城市的道路，甚至有几十米宽，比如银川常住人口225万，整个大银川修建了许多8车道，10车道加上绿化带的路网体系等。还有一些城市间的连接线都是这样。第二个表现，房地产大院。各种大院圈起来以后，路就没有了，相当于城市交通的毛细血管就堵住了，以后我们出去就只能开车了，而开车就会增加碳排放。大院经济在所有的城市都是如此。城市摊子铺得越大，消耗资源就越多，这就造成了我们严重的城市病。这个城市病不是高密度城市产生拥挤的病，是过度资源排放、过度资源消耗的病，最后导致城市债务问题。

原因有体制的问题。每一任政府官员都要政绩，都要开发一个新区，所以就形成了各类新城新区，比如，河北的曹妃甸新区、天津的响锣湾、陕西的西咸新区、甘肃的兰州新区，这些新区都是在距离城市主城区好几十公里远的地方建立的孤岛式新区。在城市发展规律中，这种孤岛式新区是最不经济的城市发展模式。当然也正是这种发展模式推进了中国30年高速发展的城市化进程，与此同时也造成了人均占有资源过高，城市发展成本过高的问题。城市粗放发展模式的结果是房子卖不出去，可持续发展能力受到影响。

四、城市转型的探索：新技术革命催生市场创新

问题在2018年就已经出现了，而我们已经开始解决这些问题。那么，我们能不能改变城市形态？比如说能不能拆了双向八车道，盖房子？其实这个很难。所以，我们只能在现有发展模式下，调整城市发展格局，但是由钢筋水泥混凝土建成的城市格局很难推倒重来，粗放的城市发展模式难以为继，城市成本也在增加。不是说没有解决办法，而是说要怎样实现城市转型发展。

城市转型发展有两种模式：一是政府主导型。这种发展模式到现在并没有找到一个很好的发展路径，比如说新区，如果说不能再搞粗放的发展模式了，那么新区要怎么建设？如果没有了源源不断的地方财政，没有了支撑城市建设的土地出让收入，不能再大面积搞房地产开发，肯定政府不会有积极性，那么大规模的基础设施建设也难以继续下去，那怎么办？现在我们看北京主城区人口密度很高，667平方公里的空间内集聚了1000多万人，和首尔、东京基本上一样，上海核心区660平方公里也承载了1000万人，人口密度也很高。地级市以上包括省会城市就不是这样，所以这是城市化进程中要面临的一件事情。未来如何实现可持续发展，自身的财务能力如何维持。这些都是城市治理中要面临的很现实的问题，不是我们凭空想出来的。

二是市场创新型。我们看看市场能不能解决这个问题？新技术模式能不能有效利用现有格局，解决城市碳排放不经济的问题？其实中国已经实现了创新探索。以前我去欧盟参加各种国际论坛时，讲到城市问题，讲到生态文明的时候，都是要听别的国家来介绍城市发展经验，比如欧洲智慧城市经验、生态城市发展经验、低碳城市发展经验等等。之后，中国也出现了非常好的创新模式，就是共享经济模式。

这两三年的时间，共享经济模式蔓延到了整个中国。举几个例子，第一是共享单车，我们在很多讨论中，经常垢病共享单车乱停放影响了城市形象，这也是我们对城市的认识误区，就是崇尚好看不中用还浪费的形式，但是共享单车用低碳模式解决交通的难题，真正实现了“最后一公里”出行方便，在一定程度上减少了碳排放。第二是网约车，2018年对网约车的垢病最多，就是因为滴滴打车发生了三起导致打车人死亡的刑事案件，这也导致了政府部门对网约车企业的严格限制，到现在为止滴滴也没有完全摆脱这一事件的影响。但是我们忽略了网约车的一个最大好处，就是可以最大限度利用城市现有资源。

我们在考虑城市交通模式的时候，往往是从路的角度去考虑问题，但是路网格局基本上已经设定，没有办法实现大的改变，我们能不能拆掉大院？在2015年中央城市工作会议上提出，要把大院院墙拆了，可很多网民要求“不要拆”，他们觉得大院是居住安全的重要保障，于是大院院墙就拆不掉了。既然路网改不了，而大院又拆不了，那怎么办？在这些的背景下，网约车、共享单车就出现了，在一定程度上解决了我们的出行问题。

再举一个例子，外卖和快递。我们最近看到城市治理过程当中将很多的低端产业迁出。比如小区周边的一些小饭馆、小超市、小商店等，这给老百姓的生活带来了很多的不方便，那么生活不方便的话，要怎么解决？于是就有了外卖，比如美团外卖、每日优鲜等。人住在房子里，想要吃饭、想要买菜、想要购物，都可以足不出户，通过快递送到手里。截至2018年12月，我国网络购物用户规模达6.10亿，较2017年底增长14.4%，占网民整体比例达73.6%。而且快递行业可以提供1000万的就业岗位。

中国城市化进程中尽管会出现曲折，会形成粗放发展模式，会造成资源浪费，然而，我们没有办法改变钢筋混凝土的城市空间格局，但是新技术革命却在一定程度上大大缓解了城市粗放发展带来的压力。如果说我们都通过共享模式来实现城市资源的高效利用，比如，共享单车、外卖、快递等，共享经济模式会改变我们城市的发展格局，而中国的低碳发展实践一定会成为世界首创，这种首创不是我们凭空想出来的，是在社会需求刺激下催生的技术变革，而且关键是我们有很好的互联网发展基础，2018年我国的网民已经达8.29亿，而手机网民规模已经达8.17亿。

在环境保护和节能减排方面，我们看到了中国政府采取了一系列非常严厉的措施，比如说2018年中国有一座特大城市，为了生态环境，关闭了两万多家企业，为什么？因为中国下决心要解决碳排放问题、环境污染问题。我们也知道中国的城市化发展，完全是靠着传统的粗放发展模式走到今天的，因此产生了很多城市病，比如雾霾。可是2018年城市雾霾问题已经出现明显好转，2018年北京雾霾和2017年前比，雾霾天数已经减少了很多，严重程度也下降了很多。

当然，中国为此也付出了巨大的代价，这个代价是就业。中国的国情是14亿人口，不像以色列只有不到1000万的人口。而且中国的人口还会增加，人口基数带来的资源消耗对世界来讲是很大的压力。而且这14亿人口并不全是受高等教育的人口，其中有一大部分是受初中教育以下的农民。他们彻底完成城镇化进程，要经过一代两代人的时间，要通过最传统的就业方式来完成城市文明对他们的熏陶。在这个过程中，我们还要面临一系列的全球化问题、低碳排放问题。要解决这些问题，我们不仅要发挥政府的作用，而且也要高度重视市场的作用。可以说在这些方面中国已经给全球提供了非常重要的经验。

中国城市化发展不仅仅对经济增长有巨大的拉动作用，而且对拉动未来消费也有巨大作用，特别是对碳排放的影响也是长期存在的问题。面对客观、严峻的发展形势，我们采取了一系列的措施，我们更关注从政府和市场两个方面发力，才能真正解决中国城市化进程中形成的传统城市发展模式转型的问题，但是中国也正在进行新的探索，我相信这种探索会给世界，包括“一带一路”国家提供最宝贵的经验。

谢谢！

本文根据中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁在2019全球热点观察的演讲速记稿整理