简析建设单位自主环保验收情形下的合规性判断问题

简析建设单位自主环保验收情形下的合规性判断问题

建设项目通过环保验收是投入生产和使用的必要前提，也是“环保三同时”制度落地的重要保障，长期以来，我国一直由环境保护主管部门主导环保验收，从形式上，根据环境保护主管部门出具的明确验收意见可以清晰判断建设项目环保验收是否合格。但随着新的《建设项目环境保护管理条例》（下称：“《新环保管理条例》”）在2017年10月1日正式实施，建设项目环保验收模式迎来了重大变革，由过去的环境保护主管部门主导的环保验收变更为由建设单位自主环保验收，在判断建设单位自主环保验收文件的合规性方面，不仅要关注其验收意见本身，还要关注其他资料是否齐备、验收程序是否合规。

笔者在项目尽调过程中，发现部分企业将“自主验收”错误理解为“自己验收”，在自主环保验收中存在验收程序不规范、文件资料形式及内容不合规等问题，为更好的判断建设单位自主环保验收是否合规且无瑕疵，本文结合环境保护部（现生态环境部）及部分省份陆续颁布的建设项目环保验收管理规定归纳并简析如下。

01正确理解建设项目环保验收模式的过渡期

1. 根据环境保护部制定的《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（下称：“《环保验收暂行办法》”），截至《新环保管理条例》实行之日，因新修改的《中华人民共和国水污染防治法》尚未生效实施，而且《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》尚未完成修改，在上述三部法律完成修改并实行前，应依法由环境保护主管部门对建设项目水、噪声或者固体废物污染防治设施进行验收。也即意味着，建设项目环保验收模式并非随着《新环保管理条例》的实施，由环境保护主管部门主导一键切换至由建设单位自主验收，而是存在一个过渡期，在过渡期内，针对不同的验收内容尚存在一个“二元并存”的环保验收模式。

2. 鉴于修订后的《中华人民共和国水污染防治法》已经于2018年1月1日正式实施，修订后《中华人民共和国环境噪声污染防治法》也已经于2018年12月29日正式实施，但《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》仍处于征求意见的状态，这也意味着关于水、噪声污染防治设施进行环保验收的过渡期已经结束，但固体废物污染防治设施进行环保验收仍需要由环境保护主管部门负责。

3. 对于在过渡期内进行环保验收的建设项目，除应当审查建设单位验收文件及程序的和规定，还应当关注环境保护主管部门对就相应设施的环保验收出具的相关意见。

02建设单位自主环保验收的范围

根据建设项目对环境可能产生的影响程度不同，其需要履行的环境影响评价手续亦存在差别，根据《环保验收暂行办法》之规定，需要进行环保验收的项目仅限于需要编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，对环境影响很小、不需要进行环境影响评价，仅以备案形式填报环境影响登记表的建设项目不属于需要进行环保验收的范围，同样，也不属于建设单位自主环保验收的范围。在项目尽调过程中，对于仅以备案形式填报环境影响登记表的建设项目，就无需再要求其提供环保验收资料。

03自主环保验收主要流程及应取得的主要资料

1、自主环保验收主要流程

建设单位自主进行环保验收，主要分为四个阶段：

(1) 编制验收监测（调查）报告：建设单位应自行或委托有能力的机构编制验收监测（调查）报告。对于需要环境保护主管部门验收的环境保护设施向环境保护主管部门提出验收申请。

(2) 成立验收工作组，编制完整的验收报告：验收监测（调查）报告编制完成后，应成立验收工作组，形成验收意见，发现存在问题的，验收工作组应提出整改意见，建设单位应当进行整改，整改完成后方可提出验收意见，并形成完整的验收报告。

(3) 信息公示：验收报告编制完成后5个工作日内，公开验收报告，公示的期限不得少于20个工作日，部分地区对于公示期由更长要求。

(4) 信息填报：验收报告公示期满后5个工作日内，建设单位应当登录全国建设项目竣工环境保护验收信息平台，填报建设项目基本信息、环境保护设施验收情况等相关信息。部分地区环境保护主管部门要求向其报送验收资料归档备查。

2、判断自主环保验收应取得的主要资料

(1) 建设项目环保验收报告

验收报告分为验收监测（调查）报告、验收意见和其他需要说明的事项等三项内容，根据《环保验收暂行办法》之规定：

① 监测（调查）报告：以排放污染物为主的建设项目，参照《建设项目竣工环境保护验收技术指南污染影响类》编制验收监测报告；主要对生态造成影响的建设项目，按照《建设项目竣工环境保护验收技术规范生态影响类》编制验收调查报告；火力发电、石油炼制、水利水电、核与辐射等已发布行业验收技术规范的建设项目，按照该行业验收技术规范编制验收监测报告或者验收调查报告。

② 验收意见：包括工程建设基本情况、工程变动情况、环境保护设施落实情况、环境保护设施调试效果、工程建设对环境的影响、验收结论和后续要求等内容，验收结论应当明确该建设项目环境保护设施是否验收合格。

③ 其他需要说明的事项：建设单位在“其他需要说明的事项”中应当如实记载环境保护设施设计、施工和验收过程简况、环境影响报告书（表）及其审批部门审批决定中提出的除环境保护设施外的其他环境保护对策措施的实施情况，以及整改工作情况等。

(2) 过渡期内环境保护主管部门就水、噪声、固体废物污染防治设施出具的验收意见

④ 水污染防治设施环保验收过渡期自2017年10月1日至2018年1月1日；噪声污染防治设施环保验收过渡期自2017年10月1日至2018年12月29日；固体废物污染防治设施环保验收过渡期自2017年10月1日至今（因《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》尚处于征求意见中）。

⑤ 在实践中，部分省份（例如甘肃省）环境保护主管部门会要求建设单位将环境保护主管部门出具的关于建设项目的水、噪声、固体废物污染防治设施的验收意见并入自主验收的意见中。部分省份（例如安徽省）环境保护主管部门会自行组织验收工作组进行环保验收。故，各省在过渡期内就水、噪声、固体废物污染防治设施出具的验收意见在形式上可能存在差异，应从实质上进行把握。

3、证明验收报告已经依法公示的资料

建设单位应在《验收报告》编制完成后的5个工作日内通过网站或者其他便于公众知悉的方式，依法向社会公开《验收报告》，公示期限不得少于20个工作日。

(1) 通过网站对外公示验收报告的，建设单位应提供相应网址链接，以便查证。

(2) 按照环境保护主管部门要求的其他方式公示的，应提供相应证明文件。

4、证明建设单位已经依法填报验收情况并依法报送环保验收资料的文件

(1) 在《验收报告》公示期满后的5 个工作日内，建设单位应登陆“全国建设项目竣工环境保护验收信息平台”，填报相关验收情况并做好验收资料归档工作。对于已经按照规定填报验收情况的企业，应提供相关填报信息网页链接及截图，已被查证。

(2) 建设单位如已将环保验收资料报送环境保护主管部门的，应提供环境保护主管部门的收件回执等证明文件。

5、排污许可证

建设项目应当取得排污许可证但未取得的，建设单位不得对该建设项目环境保护设施进行调试。

04自主环保验收核查中的合规性要点

1、验收工作组组成人员是否合法合规

（1）根据《环保验收暂行办法》之规定，验收工作组可以由设计单位、施工单位、环境影响报告书（表）编制机构、验收监测（调查）报告编制机构等单位代表以及专业技术专家等组成，代表范围和人数自定。

（2）部分省市环保主管部门对于环保验收工作组的组成人员存在与《环保验收暂行办法》不同的要求，例如广州市明确要求验收工作组由建设单位、设计单位、施工单位、环境影响报告书（表）编制机构、验收报告编制机构等单位代表和专业技术专家等组成，并不允许建设单位自定范围，笔者认为，对于存在地方性明确规定的，建设单位在组织环保验收工作组时，应予执行。

（3）在审查验收小组组成人员过程中，如发现建设单位组建的验收工作小组成员来源单位较《环保验收暂行办法》或地方性规定要求的成员来源单位范围缩小的，应要求其提供合理解释并咨询当地环境保护主管部门进行确认。

2、验收报告内容是否齐全完备

验收报告的内容具备法定的形式要件是保证其合规性的基本要求，验收报告应当存在明确的验收合格的表述，这也是需要重点关注的核查对象。如验收工作组提供整改建议的，则应当取得建设单位就整改意见提供的反馈资料以及验收工作组对建设单位整改情况的进一步验收结论。

3、环保验收期限是否合法合规

（1）根据《环保验收暂行办法》之规定，除需要取得排污许可证的水和大气污染防治设施外，其他环境保护设施的验收期限一般不超过3个月；需要对该类环境保护设施进行调试或者整改的，验收期限可以适当延期，但最长不超过12个月。验收期限是指自建设项目环境保护设施竣工之日起至建设单位向社会公开验收报告之日止的时间。

（2）但部分省市环境保护主管部门对于环保验收的完成时限存在特殊规定，例如根据广州市环境保护局发布的《关于建设单位自主开展环境保护设施验收的工作指引（试行）》，明确要求环保验收期限一般为3个月，建设项目环境保护设施需要调试的，验收可以适当延期，但验收期限一般不得超过9个月。

（3）如建设单位自项目环境保护设施竣工之日起已经届满12个月（或超过地方环境保护主管部门规定的正常验收期限上限的）仍未向社会公开验收报告，则存在超期验收的可能性，应当提示重点关注项目环境保护设施是否存在重大缺陷，或者是否无法满足建设项目的实际需求而无法通过环保验收的情形。

4、信息公示及报送是否合法合规

（1）需要关注建设单位是否存在在验收报告编制完成后5个工作日内未依法公开的情形，以及是否存在公示的期限不足20个工作日的情形；部分地方性规定对于公示期有更高要求的（例如广州市要去公开期限不得少于1个月），应以相关规定要求的公示标准进行核查。

（2）应核查建设单位是否在验收报告公示期满后5个工作日内登录全国建设项目竣工环境保护验收信息平台，填报相关信息，以及是否向当地环境保护主管部门报送环保验收资料。如未报送相关资料，则应向当地环境保护主管部门电话或现场咨询是否需要报送。

5、是否应当且已经取得排污许可证

需要办理排污许可的建设项目，排污许可证的取得是其进行调试及环保验收的必要前提。但自2016年至2020年间，因排污许可制度改革，存在部分建设项目无法取得或无法换发新的排污许可证，但因新的排污许可证系由《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》等统一规定发放时间，并非建设单位原因导致无法办理排污许可证，故在实践中，实际并未影响建设项目的环保验收。如在项目尽调中发现建设项目在未取得排污许可证的情况下通过了环保验收，并不能必然够得出环保验收违规的结论，而应结合《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》规定的相应行业新的排污许可实施年限进行判断，如存在相应行业新的排污许可证已经开始实施，但建设项目仍未取得排污可证的，则可能存在违规情形。

05其他注意事项

鉴于多个省市环境保护主管部门在《环保验收暂行办法》规定的基础上，对建设单位自主环保验收的程序及必备文件进行了细化规定，导致不同省市在实操层面存在诸项差异，笔者简要示例如下：

1、过渡期内，环境保护主管部门在建设单位自主环保验收过程中的参与深度差异较大

（1）根据《广西壮族自治区环境保护厅关于建设项目竣工环境保护验收工作的通知》（桂环函〔2018〕317号）之规定，环境保护主管部门除应当按照相关权限依法对建设项目噪声、固体废物污染防治设施进行验收并按照行政许可事项办理外，一般不参与建设单位组织的其他环境保护设施验收活动。

（2）根据《辽宁省环境保护厅关于加强建设项目竣工环境保护验收工作的通知》（辽环发[2018]9号）》之规定，为减轻建设单位负担，提高工作效率，在《中华人民共和国固体废物污染环挽防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》修改完成前，涉及固体废物或噪声污染防治设施验收的项目，当地环保、行政审批等部门（原环评审批部门）需要共同参与验收会议，指导建设单位开展验收工作，并现场踏勘，为出具验收意见做准备。建设单位完成固体废物、噪声相应整改工作并向环境主管部门报送相关信息后，原项目环评审批部门出具针对项目配套建设嗓声或者固体废物污染防治设施的验收意见。

2、对于环保验收期限提出差异化要求

（1）根据河北省环保厅发布的《建设项目环境影响评价文件审批及建设单位自主开展环境保护设施验收工作指引（试行）》（冀环办字函〔2017〕727号）之规定，建设单位需在规定的期限内完成建设项目竣工环境保护验收，建设项目主体设施、环保设施投入生产或者使用之日起原则上3个月内完成验收。建设单位向社会公开验收报告作为验收期限的终止时间。

（2）根据广州市环境保护局发布的《关于建设单位自主开展建设项目环境保护设施验收的工作指引（试行）》之规定，建设单位需在规定的期限内完成建设项目竣工环保验收，验收期限一般为3个月。建设项目环境保护设施需要调试的，验收可适当延期，但验收期限一般不超过9个月。

3、关于对水、噪声、固体废物污染防治设施组织环保验收的方式差异

（1）根据甘肃省环境保护厅发布的《关于做好<建设项目工环境保护验收暂行办法>宣传贯彻落实的通知》之规定，要求各级环境保护主管部门和建设单位共同对建设项目废水、废气、噪声、固体废物等污染防治设施进行整体验收，原则上不得分割进行；环境保护主管部门同步出具对建设项目噪声、固体废物污染防治设施验收意见的函文，建设单位将该意见一并并入自主验收的意见中。

（2）根据安徽省环保厅发布的《关于建设项目配套建设的水、噪声、固体废物污染防治设施验收有关事项的公告》之规定，建设项目验收监测报告编制完成后，安徽省环保厅通知建设单位提交该项目配套建设的水、噪声、固体废物污染防治设施验收申请。建设项目配套建设的水、噪声、固体废物污染防治设施验收，由安徽省环保厅组织建设项目所在地环境保护主管部门有关人员成立验收组，对建设项目配套建设的污染防治设施进行现场检查和审议，提出验收意见。

4、对于验收工作组组成人员来源范围的差异化规定

（1）根据《环保验收暂行办法》之规定，验收工作组可以由设计单位、施工单位、环境影响报告书（表）编制机构、验收监测（调查）报告编制机构等单位代表以及专业技术专家等组成，代表范围和人数自定（例如黑龙江省等沿用了上述规定）。

（2）根据广州市环境保护局发布的《关于建设单位自主开展建设项目环境保护设施验收的工作指引（试行）》之规定，建设单位需组织验收工作组，验收工作组由建设单位、设计单位、施工单位、环境影响报告书（表）编制机构、验收报告编制机构等单位代表和专业技术专家等组成。取消了关于“代表范围和人数自定”的表述。

（3）根据河北省环保厅发布的《建设项目环境影响评价文件审批及建设单位自主开展环境保护设施验收工作指引（试行）》（冀环办字函〔2017〕727号）之规定，验收报告编制完成后，建设单位需组织成立验收工作组。验收工作组由建设单位、设计单位、施工单位、环境影响报告书（表）编制机构、验收报告编制机构、监测单位等单位代表和专业技术专家组成。有关专业技术专家，可以从各级环境保护主管部门建立的环保专家库中遴选。河北省环境保护主管部门增加了要求监测单位进入验收工作组的要求。

5、过渡期内，广东省根据建设项目排放的主要污染物的不同，对于建设项目环保验收主体进行了区分，与《环保验收暂行办法》规定存在差异

根据广东省环境保护厅发布的《关于转发环境保护部<建设项目竣工环境保护验收暂行办法>的函》（粤环函〔2017〕1945号）之规定：

（1）对于大气污染为主的水泥、火电、平板玻璃、冶炼、危废焚烧等项目，水污染为主的电镀、印染、糅革、造纸、酒精生产等项目，或生态影响为主的水利、水电、矿山开发、码头、航道整治等项目，建设单位应按《暂行办法》有关规定，编制验收监测（调查）报告、提出验收意见并如实记载其他需要说明的事项，形成验收报告。验收报告编制完成后5个工作日内，建设单位应按规定向社会公开，同时向广东省环境保护厅提出项目配套噪声、固体废物污染防治设施验收申请。

（2）对于噪声污染为主的公路、轨道交通、机场等项目，或固体废物影响为主的危废集中处置（不含危废焚烧）及综合利用项目，建设单位直接向广东省环境保护厅提出项目竣工环境保护验收申请，由广东省环境保护厅委托广东省环境监测中心编制验收监测（调查）报告，并按照广东省环境保护厅现有验收程序办理。

06结语

建设项目环保验收合格作为投产运营前的必备条件，也是落实环保“三同时”制度的重要保障，无论环保验收主体是环境保护主管部门还是建设单位，都应当确保验收内容不缺项，验收标准不降低，验收结果全公开。从法律尽调的角度，对于环保验收合规性的核查，应当在充分理解《环保验收暂行办法》各项要求的基础上，结合各省出台的细化方案，关注资料完整性和程序合规性，避免出现因环保验收存在瑕疵，导致建设项目无法顺利投产的风险。