专家观点|关于对钢铁产能置换政策修订的思考和建议

近日，国家发展改革委与工业和信息化部联合印发了《关于完善钢铁产能置换和项目备案工作的通知》（发改电〔2020〕19号，以下简称《通知》），并发布了《深化供给侧结构性改革 促进钢铁行业高质量发展》的解读文章。《通知》明确要求各地区自2020年1月24日起，不得再公示、公告新的钢铁产能置换方案，并指出根据部际联席会议安排，国家发展改革委、工业和信息化部正在会同有关方面，研究修订钢铁产能置换办法，相关政策措施将在广泛征求各有关方面的意见建议后印发实施。《通知》发布后引发了钢铁行业的广泛关注，笔者认为，结合当前钢铁行业存在的突出问题，有必要从如何推动钢铁行业高质量发展的角度，探讨产能置换政策修订完善的重点和方向。

一、当前钢铁行业存在的突出问题

《通知》和解读文章明确指出了当前钢铁行业主要存在的三方面问题。

（一）粗钢产量连创新高，容易引发供需失衡。

2016年2月，国务院发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号，以下简称国发6号文件），开启了国内钢铁行业供给侧结构性改革之路。随着钢铁过剩产能不断化解和“地条钢”逐步出清，2016年钢铁行业实现扭亏，经营效益开始逐年好转，市场秩序持续改善。行业效益好转也带动了投资冲动，粗钢产量持续快速增长，从2016年的8.08亿吨增长到2018年的9.28亿吨，2019年再创新高，粗钢产量达到9.96亿吨。产量过快增长导致钢铁企业利润出现较大幅度下滑，2019年中国钢铁工业协会会员钢铁企业仅实现利润1889.94亿元，同比大幅下降30.9%；累计销售利润率4.43%，同比下降2.63个百分点。近年来粗钢产量的连续增长，导致潜在的市场供需矛盾不断积累。

（二）一些钢铁产能集中投产，供需失衡风险加大。

据不完全统计，扣除投产的三千多万吨，已经完成公告的钢铁置换产能仍然超过2亿吨，如果未暂停备案等工作，3年内这2亿吨产能将集中投产；还需关注的是，与置换退出的旧装备相比，新建冶炼装备生产效率更高，加之各种辅助冶炼装置和技术的不断进步，粗钢产量将进一步快速释放。另一方面， 2019年仅房地产和基础设施建设方面用钢需求继续保持强劲态势，其他包括汽车、船舶等主要下游用钢行业需求持续低迷；据有关机构预测，2020年我国钢材消费量同比下降2.9%~5.3%；“十四五”的前两年，目前尚未看到支撑钢铁总体需求增长的举措。综合分析，即便这2亿吨产能实现了减量置换，但产量增加是大概率事件，必将进一步加大钢铁行业供需矛盾，存在加速引发新一轮供需失衡的风险。

（三）产能转移科学论证不够，结构调整难及预期。

早在2017年，工业和信息化部等五部委联合印发了《关于加强长江经济带工业绿色发展的指导意见》，要求长江经济带沿线省市依法依规淘汰落后和化解过剩产能，严禁钢铁等产能严重过剩行业扩能。但是，除长江经济带沿线区域外，部分地区在钢铁企业对区域产业结构优化升级、环境容量空间、节能减排目标任务等的影响方面缺乏全面、科学论证的前提下，承接了域外转移产能，一定程度上导致全国钢铁产业结构调整和布局优化难以达到预期效果。

二、对钢铁产能置换政策修订的思考和建议

钢铁行业高质量发展是必由之路，其主要抓手和重点工作包括减量提质、整合重组、绿色化、智能化和标准引领等，结合当前存在问题，笔者建议，在未来新的产能置换政策修订中要充分考虑以下几项重点工作。

（一）规范管理减量置换，继续适度提高减量置换比例。

《关于印发钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知》（工信部原〔2017〕337号，以下简称337号文件）要求京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域置换比例不低于1.25:1，其他地区实施减量置换。但在产能置换实际工作中，存在不实产能、批建不符、僵尸产能复活等情形，还有部分项目置换产能减量不到1万吨，因此，置换后产能很难达到预期的减量效果，加上新设备生产效率大幅提升，最终造成实际产量较大幅度增加。为此，建议新的产能置换政策可通过提高减量置换比例，进一步规范减量置换工作，真正实现置换后实际产能的减小，平抑未来粗钢产量快速增长。

（二）规范置换炉型炉容，杜绝“畸形”炉容。

部分产能置换项目建设的冶炼设备炉容“有整有零”，其主要原因是当事企业要尽最大可能利用置换产能，最终导致出现了“畸形”炉容。此外，部分项目产能置换存在玩数字游戏、打政策“擦边球”的现象，将一座高炉或转炉的产能分别出售给多家企业，将产能进行拆分，这些都给未来监管造成了极大的困难，也增大了新增产能的风险。建议新的产能置换政策给出指导性要求，尽量减少“一炉多分”现象。

（三）理顺产能认定，规范“一炉多能”现象。

部分企业被置换产能存在“一炉多能”现象，即同一座装备，有可研报告产能数、环评产能数，也有批复或备案产能数、1494号文件产能数（《关于印发对钢铁、电解铝、船舶行业违规项目处理意见的通知》（发改产业〔2015〕1494号）），还有对照337号文件换算的产能数（虽然337文件已明确指出产能换算表仅用于计算置换比例，不作为核定产能的依据）。特别是，早期批复的部分项目存在产能小于337号文件换算产能的情况，造成置换后实际产能合法增加。为此，建议修订新的产能置换政策时给出规范“一炉多能”的指导意见。

（四）适当提高产能置换准入门槛，通过产能置换推动产业布局优化。

建议新的产能置换政策把新建项目的产品结构作为一项参考，参照最新《产业转移指导目录》，鼓励更多符合行业高质量发展、符合承接区域产业链建设的项目进行置换（含技改），避免重复建设和无序建设，推动行业企业产品升级，推进区域产业融合发展。同时，跨地区产能置换转移需要在全国范围内统筹考虑，综合产业结构、市场容量、环境容量、能耗指标、资源承载等多方面因素科学论证。新的产能置换政策中关于产能转出和承接区域可给出更有指导性的意见（有利于避免行业乱象，如，同区域搬迁；有利于指导产业布局方向，如，何地能承接何种流程的钢铁项目），促进钢铁产能有序转移，实现产业与环境的平衡发展和产业布局的优化。

（五）分类置换，鼓励战略性兼并重组。

《2019年钢铁化解过剩产能工作要点》已明确提出，按照企业主体、政府引导、市场化运作的原则，结合优化产业布局，鼓励有条件的企业实施跨地区、跨所有制的兼并重组，积极推动钢铁行业战略性重大兼并重组。因此，建议未来产能置换政策对区域性的兼并重组有所侧重，进行分类置换，不搞“一刀切”，可参照337号文件中环境敏感区域置换比例不低于1.25:1的区别做法，分类对待跨地区、跨所有制的兼并重组涉及的产能置换。

三、发展展望

当前钢铁行业供给侧结构性改革已经进入下半场，钢铁行业处在存量调整优化发展阶段。国发6号文件明确提出，严禁新增产能，严格执行《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），各地区、各部门不得以任何名义、任何方式备案新增产能的钢铁项目。此外，“十三五”期间钢铁行业已提前完成化解过剩产能的目标任务，全面出清了“地条钢”，扭转了“劣币驱逐良币”的局面，行业利润回归合理区间。因此，持续巩固化解过剩产能成果和严防“地条钢”死灰复燃是钢铁全行业近中期的重要任务。

针对钢铁行业的存量发展，新的钢铁产能置换政策需要更具可操作性，也更便于社会监督和监管部门管理，最大限度地纠正企业盲目无序扩张和不规范发展的问题。钢铁行业通过产能置换不断实现布局优化和重组整合，提升产业集中度和竞争力，增强行业持续创新和发展能力，不断促进行业向绿色化、智能化和标准化迈进，不断扩大优势供给，不断优化产能布局，着力推动钢铁行业高质量发展。

四、结语

钢铁产能置换工作涉及面极广，产能置换政策修订需要兼顾考虑的因素非常复杂，既要正视置换环境和条件已经发生的变化、研判未来发展趋势，与时俱进保障行业健康发展，还要考虑政策的延续性和政策衔接可能引发的问题及应对措施，更要努力创造公平公正的政策环境和行业环境，充分考虑和保护相关方合理合法诉求与利益。因此，期望一个政策的修订能解决行业所有问题是不现实的，政策修订本身就是依据实际情况和需求变化不断完善的过程。

《通知》已经指出，修订后的钢铁产能置换政策文件将在广泛征求各有关方面的意见建议后印发实施。钢铁产能置换政策修订不仅是政府的工作，更是钢铁人的核心关切，因此，需要业内专家和同行献计献策、群策群力，获取行业“最大公约数”，共同为修订出更科学、更符合实际、更具可操作性和更有利于钢铁行业高质量发展的产能置换政策作出贡献。

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