污水处理厂应用PPP模式的难点及解决方案-undefined

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自2014年以来，国务院以及相关部委在PPP方面集中出台了多项政策文件，以推动、引导PPP项目实施；2015年4月16日，国务院正式下发《水污染防治行动计划》（又称“水十条”），明确提出要狠抓工业污染防治和强化城镇生活污染治理，并指出要促进多元融资，引导社会资本投入。两项政策一前一后，让污水处理厂项目成为运作PPP模式的热门项目。

国家发改委在2015年5月份发布的1043个PPP项目中约有130个污水处理厂项目，占比超过百分之十；2015年江苏省PPP入库项目中污水处理厂项目有14个，占比接近百分之八。

表1 江苏省污水处理厂入库项目

可以看出，小城镇污水处理厂应用PPP模式在全国如火如荼的展开。但是，小城镇污水处理厂由于规模小，污水处理成本高，以往要靠政府补贴才能运营下去。要让这些项目充分吸引社会资本，达到充分发挥市场机制作用，提升污水处理厂的运营效率和质量，还存在以下难点。

难点一：项目规模小，投资吸引力弱

小城镇污水处理厂处理规模较小，进水水质复杂，配套管网工程量大等，这些因素使得此类项目总投资大、运行成本高、规模效应差，难以吸引到社会资本。

难点二：配套管网建设滞后，运营效率低

小城镇由于受资金的制约和认识上限制，环境基础设施普遍存在着基础差、起步晚、投资严重不足的情况。小城镇基础设施建设往往重地上、轻地下，特别是与污水处理厂配套的管网建设，由于其建设初期的资本投入十分巨大、使用时间长，严重滞后于污水处理厂的建设，造成了很多污水处理厂出现“吃不饱”的现象。我国目前具有完善污水排污管网的小城镇微乎其微。

难点三：小城镇财政资金有限，运营补贴少

乡镇地区经济发展水平落后，财政能力薄弱，污水处理费征收难度大，而仅靠财政收入很难承受起污水处理厂的建设、运营成本。政府实行PPP模式后，运营补贴额不足，无法保证社会资本的合理回报，导致项目实施困难。

难点四：污水处理成本高，污水处理费定价难

政府为了充分发挥市场机制作用，“水十条”中有明确规定，修订城镇污水处理费、排污费、水资源费征收管理办法，合理提高征收标准，做到应收尽收，城镇污水处理收费标准不应低于污水处理和污泥处理处置成本。现阶段，污水处理面临收集管网，污水污泥、臭气治理一系列的问题，综合成本都在上升。PPP模式的污水处理厂，还要将建设成本的回收考虑进去，污水处理成本可上升至6元/吨。若污水处理厂将污水处理费定于高于成本6元/吨，结合当地排污企业的承受能力，必将导致该项目在特许经营期内的运营难度加大。

如何有针对性地解决上述问题，缓解地方财政压力，提高项目投资吸引力，完善配套管网建设工作，提高项目运营效率和质量，成为破解小城镇污水处理厂项目运用PPP模式建设运营难题的关键。

突破口一：移花接木，谋划礼包式PPP

小城镇污水处理厂规模小，收费难度大，企业难挣钱，应当拓展战略格局，积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、生态农业、生态渔业等收益创造能力强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，打包实施PPP模式，提升整体收益能力，同时解决配套管网建设滞后的难题。也可多项目捆绑招标，发挥规模效应，如汕头市内6座乡镇污水处理厂及配套管网捆绑招标，总体规模达13万吨/日，总投资达15.6亿元，充分发挥了规模效应，提高了项目对社会资本的吸引力。

礼包式的PPP不仅可以吸引社会资本，且“厂网一体”打包模式提升项目运营效率，管网维护也可为社会资本增加一份收益；多项目捆绑模式还可以用高盈利的项目来补贴污水处理厂成本，进而降低污水处理费，使小城镇污水处理厂能够高效运营。

突破口二：无中生有，拓展盈利链条

社会资本可以通过延长价值链创建现金流，开发中水出售和污泥出售项目，增加盈利点。拓展的盈利点一方面增加收入，一方面可以适当降低污水处理费，保证公共利益最大化。

就世界范围而言，当前污水净化处理后已经回用于工业、农业灌溉和养殖业，市政绿化、生活洗涤、地下水回灌和补充地面水等方面。污泥是资源，而不是废弃物，污泥的肥料化利用是一种积极、有效且安全的污泥处理方式。此外，污泥还可用于制砖、制纤维板材、制熔融材料、制陶粒等，这些都可以发展成为项目公司的盈利点。引导社会资本将中水和污泥变废为宝，拓宽盈利链条，是污水处理厂运作PPP模式出彩之处。

突破口三：自强不息，向管理要效益

借鉴哈尔滨太平污水处理厂的成功经验，引导社会资本方在建设模式、管理模式上找出路。太平污水处理厂严格执行一把手负责制，最终将一般在两至三年的建设工期压缩至一年半；在管理模式上则采用了精细的“卡式管理”，员工定岗定责，手持一卡，定时在各个管理点巡检设备，巡检的时间、巡视的周期及巡检发现的各管理点运行状态，均记录在中央控制室。此外，还设有专业的维修团队，太平污水处理厂采取了向一家军工企业购买服务的委托制，从而确保了设备的安全维护。以控制人力成本为例，当时标配员工数大约160人左右，太平污水处理厂最多时只有44人。第一年运营下来，太平污水处理厂盈利750万元，成功地控制住了成本。

突破口四：统筹兼顾，建立合理投资回报机制

遵循我国“谁污染，谁治理”政策，污水处理费用的收取一直以来都是政府强制收取，污水处理也是政府职责之一。污水处理实行PPP模式，政府应做好监管职责，不仅要对污水处理厂的合法经营进行监管，还要及时督促排污企业按时缴费，谨防排污企业的偷排漏排行为，保证项目公司的正常运营。根据当地的实际情况，在项目合同书中明确排他性约定，解除社会资本的后顾之忧。同时加强项目成本监测，指导核定社会资本方合理定价，保证社会资本实现基准收益率。因此，政府应当正确执行政府职能，双向监管，统筹兼顾，加快中国环境治理由“谁污染，谁治理”向“排污者付费，第三方治理”的转变。

小结

污水处理厂 PPP 模式的实施，目的是解决城镇财政资金不足的问题，拓宽社会资本的投资领域，取得政府、社会资本和公共服务的“三赢局面 ” 。解决污水处理厂应用 PPP模式的难点，需要政府和社会资本的共同努力，构建合理项目实施方案，建立投资、补贴与价格的协同机制，用全社会的力量为污水处理提供一条高效、高质的产出道路，从而为社会提供价低质优的公共产品和服务，实现公共利益最大化。（来源：IPPCE研究所）

原标题：PPP污水处理厂应用PPP模式的难点及解决方案

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