沈阳祝家污泥污染公益诉讼案二审判决书

本院二审期间，双方当事人各自提交了部分新证据。法庭组织双方进行了证据交换和质证。

中华环保联合会提交两份新证据：

证据1：祝家污泥堆存场场地环境风险管控及修复工程招标公告》（2018年3月5日），用于证明国电环保集团为涉案污泥无害化处理及生态修复的主体之一。

证据2：《委托代理协议》（二审），用于证明国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂应当承担中华环保联合会因公益诉讼产生的律师费用。

国电环保集团、振兴工程公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂质证意见：对证据1真实性无异议，关联性有异议。该招标系国电环保集团受沈阳市政府委托招标运行污泥处置项目的实施主体，运营资金全部为财政资金，中华环保联合会提交的证据恰恰缺少全额财政资金处理污泥的资金来源信息。国电环保集团提交的全部招标公告内容表明:国电环保集团接受政府委托替沈阳市环保局招标污泥处置运营服务商。对证据2真实性没有异议，关联性有异议。中华环保联合会提交了《委托代理协议》，但没有中华环保联合会实际支付律师费的证明材料。无法证明是否发生了律师服务费。

振兴环保公司质证意见：对证据1真实性没有异议，但对证据内容有异议，污泥处置和污水处理是两个不同的概念，污水处理厂处理城市污水后产生的污泥的处置责任在于地方政府，尽管网上挂名的是国电环保，但他不是污泥处置的责任主体。对证据2真实性没有异议，中华环保联合会在上诉请求中要求我方赔偿，中华环保联合会的请求没有法律依据。因此，中华环保联合会提交的律师费等相关证据与本案不具有关联性。

国电环保集团、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂提交了14份新证据：

证据1：沈阳泥德环保设备有限公司中标通知书。

证据2：沈阳七龙建设工程有限公司中标通知书。

证据3：沈阳中建天和工程有限公司中标通知书。

证据4：祝家污泥处置项目运营服务招标公告（来源：辽宁建设工程信息网）。

证据5：祝家污泥处置项目运营服务招标公告（来源：辽宁省招标投标监管网）。

证据6：祝家污泥处置项目运营服务招标公告（来源：沈阳建设工程信息网）。

证据1—证据6用于证明：沈阳市环保局是祝家污泥堆放场污泥处置及污染防治主体。

证据7：祝家污泥堆存场场地环境风险管控及修复招标公告（来源：辽宁省招标投标监管网）。

证据8：祝家污泥堆存场场地环境风险管控及修复招标公告（来源：沈阳建设工程信息网）。

证据9：建设工程招标备案表（来源：沈阳市建设工程招投标管理办公室）。

证据10：中标通知（来源：沈阳市建设工程招投标管理办公室）。

证据11：招标公告。第二组用于证明：沈阳市环保局是祝家污泥处置和污染防治主体，污泥处置资金为政府财政资金。

证据12、沈阳市人民政府公文处理单，用于证明：沈阳市政府相关领导及相关部门对招标事情已有明确意见。

证据13、沈阳市环境保护局（沈环保（2018）50号）出具的关于审定签署祝家污泥处置框架协议的请示，用于证明：祝家污泥处置的主体是沈阳市政府。证据14、沈阳市城乡建设委员会文件（沈建发（2018）30号）下发的通知。证据7—证据14用于证明：祝家污泥处置的主体是沈阳市政府。

中华环保联合会质证意见：对证据1、2、3真实性无法确认，对合法性、关联性均有异议。三份证据与对方所证明的对象不一致，并非祝家污泥处置及修复工程。同时也不能证明市环科院是受环保局指派。对证据4、5、6真实性无法确认，对合法性、关联性均有异议。处理的依然不是本案所涉及的污泥处置及环境修复工程。对证据7、8、9、10、11真实性无法确认，对合法性、关联性均有异议。恰恰能够证明是由国电环保集团对外发出招标公告，对涉案场地污泥进行无害化处理和生态修复，不能显示出是由市环保局委托其发表招标公告，也不能证明是由市财政投资。证据9已经明确国家投资和省投资是0%。对证据12、13、14真实性无法确认，关联性有异议，该政府办公文件不能显示签署祝家处置污泥框架协议的内容，也不能证明对方所述是由政府委托去对外发布招标公告。同样不能证明相关6亿元是由政府出资。证据14中的附表恰恰能够说明政府只是向国电环保集团进行污水处理设施及相关的设施设备进行投资，而明确责任单位为国电环保集团。以上的证据招标公告的发表时间均为2015年，而我方所提交的招标公告发表的时间是2017、2018年，且发表的主体为国电环保集团，因此不能证明对方主张。

振兴环保公司质证据意见：对上述14份证据的真实性均没有异议，这些证据能够达到国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂所希望的待证目的，及案涉污泥处置的责任主体是沈阳市政府或沈阳市环保局，而中华环保联合会在本庭向法庭递交的一组证据只是在污泥处置过程中的一个点。

本院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致，对一审判决认定的事实予以确认。

另查明，城市生活污水处理和污泥处置均属于城市公用事业的一部分。《中华人民共和国环境保护法》第五十一条规定：各级人民政府应当统筹城乡建设污水处理设施及配套管网，固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施，并保障其正常运行。案涉国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂六被上诉人均系取得污水处理营业执照，具有污水处理资质与能力的专业污水处理企业。这些污水处理企业均系与沈阳市环境保护局签订《特许经营协议》，被沈阳市环境保护局批准授权特许经营沈阳市城市生活污水处理事务。在《特许经营协议》第3.3.11条中约定，在特许经营期限内，甲方（沈阳市环境保护局）负责向乙方（国电环保集团）无偿提供项目用地，及提供污泥处置场地。《特许经营协议》第13.1.1条、第13.1.2条还约定，沈阳市环境保护局要用政府财政资金，以每处理一立方米污水给付0.8元的价格，按月向这些污水处理企业支付污水处理费。特许经营期满，这些企业还要将所经营的污水处理设施完好地交还给沈阳市环境保护局。这些污水处理企业具有显著的城市公用事业服务单位特征。由于各被上诉人均没有处置污水处理中产生的污泥的设备和能力，在特许经营协议中，沈阳市环境保护局只将城市污水处理的权利和责任交给了被上诉人，没有授权各被上诉人处置在污水处理过程中所产生的脱水污泥等固体废物的权利和职责。对于污水处理过程中所产生的脱水污泥等固体废物的处置问题，在《特许经营协议》第5.1.3条中明确约定，污水处理厂产生的污泥必须经脱水后由乙方（国电环保集团）负责送至甲方（沈阳市环境保护局）指定的场地消纳，产生的残渣、沉砂等固体废物须运往城市垃圾消纳场统一处理。

还查明，因当时沈阳市政府没有有效的污泥处置设备与处置能力，由沈阳市环境保护局工作人员与祝家镇有关人员进行协商，达成了土地租赁协议，才确定将祝家镇该场地作为沈阳市环境保护局临时堆放污泥的场所。向该地持续堆放污泥时间为2007年至2013年，实际堆放污泥大约150万吨。本院二审期间，合议庭法官对祝家污泥堆放场进行了现场查验。据现场负责人介绍，沈阳市人民政府对祝家污泥堆放场的污泥处置工作高度重视，自2014年以来不仅停止堆放，而且还投入专项资金，委托沈阳环境科学研究院等单位开始对祝家污泥堆放场的污泥进行清挖处置。2018年初，沈阳市环境保护局又指派国电环保集团面向全国公开招标具有污泥处置资质与能力的企业，加强祝家污泥堆放场污泥清理处置工作，加快清挖处置进程，计划在2019年底完成全部清挖处置工作，并恢复原有生态。据现场查看，祝家污泥堆放场共有11个污泥堆放坑，目前其中1号坑已清挖处置完毕并回填恢复原貌；2号坑也已清挖干净，露出原土本色，等待检验合格后回填；3号坑、6号坑现场有数台挖掘机正在清挖作业。尚未清挖的泥坑四周长有部分近一米宽的绿草带，坑内水面偶然可见二、三只水鸟游动。

本院认为，本案系环境污染责任民事公益诉讼纠纷，所涉环境污染并非普通民间企业在工业生产过程中擅自排污所造成的环境污染，而是城市生活公共污水净化处理过程中，经由政府环保部门特许授权从事污水处理的公共服务运营商在污水处理过程中产生的脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物在堆放过程所产生的环境污染责任问题。二审争议焦点有二：一、本案被上诉人是否为案涉污泥等固体废物的生产与堆放的实际实施主体；二、本案被上诉人是否应为案涉脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物堆放中污染与处置承担责任的法律主体。

一、关于本案被上诉人是否为案涉污泥等固体废物的生产与堆放的实际实施主体问题。依据沈阳市环保局2016年10月出具的《关于祝家污泥堆放依申请公开的情况说明》，以及国电环保集团与沈阳市环境保护局2010年12月17日签订的《特许经营协议》，可以认定祝家污泥堆放场内所堆放的脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物，系由被上诉人在处理城市污水过程中产生，并与沈阳宏成运输有限公司签订运输协议，由沈阳宏成运输有限公司运输至祝家污泥堆放场堆放的，现有证据能够证明被上诉人为案涉污泥等固体废物的生产与堆放的直接实施主体。但是，国电环保集团等被上诉人并非擅自或私自向祝家污泥堆放场运送堆放这些脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物的，而是按照与沈阳市环境保护局签订的《特许经营协议》的约定，依沈阳市环境保护局指令，向该地点运送堆放这些固体废物的。祝家污泥堆放场是沈阳市环境保护局选择确定的污泥堆放点，是沈阳市环境保护局指令国电环保集团等污水处理企业向此地运送堆放脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物的，因此祝家污泥堆放场污泥的实际实施运送堆放主体应认定为沈阳市环境保护局。一审判决认定现有证据不足以证明国电环保集团、振兴工程公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂等五被告是堆放污泥行为的实际实施主体并无不当。上诉人主张被上诉人为案涉污泥等固体废物的生产与堆放的实际实施主体，缺乏充分有效的证据证实，不予支持。

二、关于本案被上诉人是否应为案涉脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物堆放中污染与处置承担责任的法律主体问题。本案系城市公共污水处理过程中，由政府环境保护部门特许授权从事污水处理公共运营服务的污水处理企业，在污水处理过程中产生的污泥等固体废物堆放过程中产生的环境污染责任纠纷。依据沈阳市环境保护局与国电环保集团签订的《特许经营协议》，国电环保集团等各被上诉人只负责将收纳的城市污水净化处理达标，负责将随附产生的污泥净化脱水达标，将污泥运送至沈阳市环境保护局指定地点堆放。在《特许经营协议》中，并未约定作为乙方的国电环保集团等被上诉人负责承担案涉脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物堆放中污染与处置的义务和职责。国电环保集团等各被上诉人所从事的城市公共污水净化服务只是城市公共污水净化处理流程中的一个环节，其在完成本环节污水处理净化职责后，对于随附产品脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物的堆放过程中是否产生污染及如何处置问题，依据事实和法律，是不具有法律责任的。本案六被上诉人作为城市公共生活污水处理服务运营商，不同于那些将生产过程中产生的工业污染物私自排放给周边生态环境造成严重污染的民间企业，其在完成污水净化处理责任，将所产生的污泥等固体废物按照政府环保部门指定的纳地点堆放后，不应还成为案涉污泥等固体废物再生污染与安全处置的法律责任主体。事实证明，从2014年开始，沈阳市环境保护局已停止向该地堆放污泥，并积极开展对所堆放的污泥进行全部清挖处置工作，计划在两年内完成全部污泥清挖处置工作，在此基础上恢复原有生态。上诉人提出国电环保集团等各被上诉人将其在生产经营中产生的污泥等固体废物堆放到案涉污泥堆放场，就应该成为案涉污泥等固体废物堆放过程中污染与处置的法律责任主体的上诉主张，事实和法律依据不足，不予支持。

综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人所提上诉理由，证据不足，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费100元，由上诉人中华环保联合会负担。

本判决为终审判决。

审判长 华 锋

审判员 郑锦弘

审判员 陈 建

二〇一八年六月二十五日

法官助理王军

书记员李婷（代）