企业 你合法“排放”了吗？

对“排放”的环境监测与执法是生态环境督查与执法中占比最大、频率最高的一部分。如何正确理解排放，是有效做到合法排放的前提和基础。

一、排放的含义

“排放”一词，《汉典》解释为“排泄放出、按顺序安放[1]”，百度百科词条解释为“是指将已有的物体或东西，在某一空间内按顺序放到另一空间内，以及通过倾倒、燃烧释放等手段，将污染物（废气、颗粒物、废水、固体废弃物等）扩散、放置、排出到环境中的行为[2]”。

“排放”一词在我国环境相关法律中出现的频率较高，但除了《环境噪声污染防治法》第六十三条明确“噪声排放”是指噪声源向周围生活环境辐射噪声之定义外，环境法律上并没有单独就“排放”一词给出任何明确的定义。

因此，如何定义和理解环境法下的排放，是合法性审查的关键。

[1]参见：/item/%E6%8E%92%E6%94%BE/2282185?fr=aladdin#reference-[1]-1574072-wrap，2019年11月22日访问。

二、与“排放”相关的环境法律规定（部分）

法律名称

条文内容

《环境保护法》

第二十五条企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

第三十四条向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程和海洋工程建设，应当符合法律法规规定和有关标准，防止和减少对海洋环境的污染损害。

第四十二条排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。

严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。

《水污染防治法》

第三十三条禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液。

禁止在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器。

第三十五条向水体排放含热废水，应当采取措施，保证水体的水温符合水环境质量标准。

第三十六条含病原体的污水应当经过消毒处理；符合国家有关标准后，方可排放。

第三十九条禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。

《土壤污染防治法》

第二十一条土壤污染重点监管单位应当履行下列义务：

（一）严格控制有毒有害物质排放，并按年度向生态环境主管部门报告排放情况，

第二十八条禁止向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等。

第七十九条地方人民政府及其有关部门应当依法加强对向沙漠、滩涂、盐碱地、沼泽地等未利用地非法排放有毒有害物质等行为的监督检查。

《大气污染防治法》

第四十八条钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放。

工业生产企业应当采取密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，减少内部物料的堆存、传输、装卸等环节产生的粉尘和气态污染物的排放。

第七十五条畜禽养殖场、养殖小区应当及时对污水、畜禽粪便和尸体等进行收集、贮存、清运和无害化处理，防止排放恶臭气体。

第八十一条排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟达标排放，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。

《环境噪声污染防治法》

第二十三条在城市范围内向周围生活环境排放工业噪声的，应当符合国家规定的工业企业厂界环境噪声排放标准。

第二十八条在城市市区范围内向周围生活环境排放建筑施工噪声的，应当符合国家规定的建筑施工场界环境噪声排放标准。

第六十三条本法中下列用语的含义是：

（一）“噪声排放”是指噪声源向周围生活环境辐射噪声。

三、“产生”污染物就一定有“排放”吗？

1、产生的含义

《汉典》对于“产生”一词的解释为“从已有的事物中形成新事物、出现[1]”。此处的解释为中性的释义。我国环境法律也未对“产生”一词给出明确的定义，仅在不同法律中多次使用了“产生”一词，例如《环境保护法》第四十二条规定，“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。”

“产生”所指向的往往是消极、负面的事物，例如产生的废气、废水、放射性物质等。

[1]参见：

https://www.zdic.net/hans/%E4%BA%A7%E7%94%9F，2019年11月22日访问。

2、规定“不明”导致执法“误判”

由于我国环境法律未对“产生”一词给出明确的定义，且“产生”与“排放”又往往有着相似所指，所以在法律规定中也常常混用或未加严格区分。例如《大气污染防治法》第四十八条第2款规定“工业生产企业应当采取密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，减少内部物料的堆存、传输、装卸等环节产生的粉尘和气态污染物的排放。”而在类似第一百一十九条等法律责任条款规定中，“违反本法规定，在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药，或者露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，并可以处五百元以上二千元以下的罚款。”，“产生”一词在某种程度上已经涵盖了排放的含义。这一点在《环境噪声污染防治法》中也有体现，第五十四条规定“违反本法第十九条的规定，未经当地公安机关批准，进行产生偶发性强烈噪声活动的，由公安机关根据不同情节给予警告或者处以罚款。”，该条是针对“产生”噪声活动的处罚，而所指向的基础性规定之第十九条则使用的是“排放”，其规定“在城市范围内从事生产活动确需排放偶发性强烈噪声的，必须事先向当地公安机关提出申请，经批准后方可进行。当地公安机关应当向社会公告。”可见，在此“产生”和“排放”并未做严格区分，甚至说是同一。

以生猪规模养殖中一些地方的“一刀切”执法到生态环境部明令禁止“一刀切”的释明与政策为例。《关于进一步做好当前生猪规模养殖环评管理相关工作的通知》（环办环评函[2019] 872 号）第三点指出，“对规模以下生猪养殖项目和不设置污水排放口的规模以上生猪养殖项目， 不得要求申领排污许可证和取得总量指标，粪污经过无害化处理用作肥料还田，符合法律法规以及国家和地方相关标准规范要求且不造成环境污染的，不属于排放污染物，不宜执行相关污染物排放标准和农田灌溉水质标准。”可见，生猪养殖一定是“产生”粪污等废物的，但是不能以“产生”代替环境法下的“排放”，并以此进行简单粗暴的执法，一刀切的关停养殖场。这里的“产生”如果经过无害化处理肥料还田，符合法律法规以及国家和地方相关标准规范要求且不造成环境污染的，不属于排放污染物，亦即不属于环境法下的“排放”。可见“产生”并不必然代表“排放”。该种理解是对“排放”法律本质的理解与把握，不仅适用于生猪养殖，同样适用于水污染物排放、大气污染物排放等。如果不能正确区分，就会导致执法错误，就会有损企业合法权益。

3、排放不同于“产生”

产生是新事物形成和出现的过程，而排放是形成或出现的新事物，即已有事物，从一个空间进入另一个空间的空间转移过程。因此，前者指向的是新生事物，后者指向的是已有事物；前者指向的是形成过程，后者针对的是转移过程。

从表现形式上看，产生表现形式就是从无到有的形成，更多的是表现为产生的客体，有废水、废气、噪声和固体废物等不同种类；排放的表现形式多样，有倾倒、燃烧释放、扩散、放置、排出等行为或方式。

从先后顺序来看，污染物产生在前，排放行为在后。

从合法性来看，产生是一个自然过程，本身并无合法非法之说，只有在排放过程或没有采取防范措施时才有合法性而言。例如《环境噪声污染防治法》第二条的规定直观体现了这一区分，其第1款规定“本法所称环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。”这是对噪声产生的一种客观描述，没有法律评判，其第2款规定“本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”，指出产生的噪声排放超过标准构成污染和违法状态。由此引申再来看“排放”，《环境保护法》第十六条规定“国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。”从一开始，国家就对排放进行了管制，区别于“产生”的自然过程，排放更多是人为过程。

从强制性来看，基于废弃物是生活或生产过程中自然产生过程，因此国家对于污染物或废弃物的产生，无法完全禁止，只能鼓励减少。例如《环境保护法》第三十六条规定“国家鼓励和引导公民、法人和其他组织使用有利于保护环境的产品和再生产品，减少废弃物的产生。”，该种鼓励性原则在各个分类法律均有体现。对于污染物的排放，如上所述，国家采取了强制性的标准和措施，形成不同领域不同单行法律，同一领域法律法规规章文件标准层层细化，不同时期标准不断调整等全面、细致、与时俱进的强制性管理体系。

综上，“排放”不同于“产生”。产生污染物不一定违法，更不一定就有环境法规制下的“排放”行为。

四、排放是否一定违法？

1、零排放

“零排放”不是一个法律概念，其是在上世纪70年代首先由美国等国家提出，被称为ZLD（Zero Liquid Disge）。从英文来看，其主要是针对废水，且主要是针对工业企业的废水。我国《工业用水节水术语》（GB/T21534-2008）第6.21款“零排放是指企业或主体单元的生产用水系统达到无工业废水外排”。对于零排放的讨论或争议更多是针对排放技术是否成熟，是否可行。其实单就“零排放”概念而言，本身并没有问题，零排放其实不是说不产生污染物或废弃物，而是产生后经过处置没有空间转移、向大自然释放、向外界排出的过程。

上面提到的《关于进一步做好当前生猪规模养殖环评管理相关工作的通知》（环办环评函[2019] 872 号）第三点“对规模以下生猪养殖项目和不设置污水排放口的规模以上生猪养殖项目，不得要求申领排污许可证和取得总量指标，粪污经过无害化处理用作肥料还田，符合法律法规以及国家和地方相关标准规范要求且不造成环境污染的，不属于排放污染物，不宜执行相关污染物排放标准和农田灌溉水质标准。”这个规定既说明了“产生”与“排放”的区别，也是“零排放”的最好解释。

那问题来了，假设产生污染物，污染物通过槽车等方式运到其他有资质的单位处理，是否可以视为“无外排”或不排放污染物？

生态环境部于2019年6月11日公示的关于水污染防治法第六十六条问题的回复中，明确指出“按照《关于执行<水污染防治法>第五十九条有关问题的复函》（环函〔2009〕33号）指出‘即使建设项目将排放的水污染物经城市排污管网转移至保护区外处理并排放，仍存在事故性排放的危险，威胁饮用水安全’，因此对于水污染物通过槽车运到其他有资质的单位处理，仍不能排除事故性排放的危险，不可视为不排放污染物。”

可见虽然产生污染物，但是经过无害化处理达到相关法律法规及国家和地方规范标准要求（以标准高者为准），是“不排放污染物”的一个条件。那么是不是符合标准就可以视为零排放？显然也不完全是。根据生态环境部规定及环境污染责任类型，不造成环境污染或污染风险，也是一个重要条件。达到如上两个条件，就属于未排放，亦即“零排放”。

2、排放超标

《环境保护法》第十六条第1款规定“国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。”根据该条规定，国家相关部门制定了不同的排放标准。有根据土壤、水、大气、噪声、固废等污染物种类不同制定的分类标准，如《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》；有根据行业和污染物种类二者特点制定的标准，如《制药工业大气污染物排放标准》、《屠宰与肉类加工工业水污染物排放标准》、《石油炼制工业污染物排放标准》等；有国家和地方标准，如《广州市生活垃圾分类管理条例》。

超过排放标准的排放行为，就是通常所称的“超标排放”。超标排放是典型的排放违法行为，也是最简单的评判标准之一。

3、行为违法

a.未设排污口/排放口

根据《国家环境保护总局办公厅关于印发排放口标志牌技术规格的通知》及GB15562.1－1995《环境保护图形标志》排放口（源）之规定，在污水排放口和废气排放口应设置环境保护图形标志，并列明排放口标志名称、单位名称、编号、污染物种类、××环境保护局监制信息。

b.无排污许可证制度排放

2017年7月28日颁布实施的《固定污染源排污许可分类管理名录》（以下简称《管理名录》）规定到2020年共有78个行业和4个通用工序要纳入排污许可管理。除这些行业外，如果已被环保部门确定为重点排污单位和排污量达到规定数量的，也需要纳入排污许可管理。未列入《管理名录》规定的行业类别，如属于《管理名录》第六条[1]规定的企业事业单位和其他生产经营者，也应当依法申领排污许可证。排污许可证的申请、核发适用《排污许可管理办法（试行）》（以下简称《排污许可办法》）。

根据《管理名录》《排污许可办法》之规定，排污单位要取得排污许可证，必须先取得环境影响报告书（表）以及审批文件。分期建设的项目应分期申请取得排污许可证，不得无证排污。

c.逃避监管的方式违法排放污染物

不论是否污染物超标，只要采用了《环境保护法》第六十三条第三项规定的通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物，就构成违法排放。

根据生态环境部向广东省生态环境厅《关于逃避监管违法排污情形认定有关问题的复函》（环政法函〔2016〕219号）排放污染物的建设项目是否通过环境影响评价审批和竣工环境保护验收，不影响对逃避监管违法排污行为性质的认定，但可以作为判定违法情节轻重的因素予以考虑。但是如果排污单位未配套建设防治污染设施，直接排放污染物的行为符合“通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物”的构成要件的，可以依照相关规定查处。

五、相关法律责任

六、典型案例

案例名称

柳州市柳北区长塘镇青茅村民委员会与陈XX、黄XX、黄XX、章XX水污染责任纠纷

案由

水污染责任民事纠纷

案情概述

2008年以来，原告村上碑塘底区域种植水稻的农田受到工业污水污染，造成早稻减产，晚稻不能耕种、颗粒无收。原告认为农田的减产是由于富森胶合板厂、日根加工厂、长江尾矿加工厂共同排出的工业污水的污染所致。柳州市环境保护监测站出具柳环站监字（2009）82号抽样检测报告。长江尾矿加工厂、富森胶合板厂生产废水中氨氮含量分别为14.5mg／L和31.4mg／L，日根加工厂循环池中废水PH值为12.55；自然冲沟内废水中氨氮含量为34.8mg／L，均超过《农田灌溉水质标准》（BG5084-92）规定的水作灌溉水质标准。

又查明，原告曾就本案损害事实向本院起诉要求被告方进行赔偿【（2009）北民一初字第1382号案】，该案于2009年10月22日公开开庭进行了审理。庭审过程中，柳州市环境监察支队干部罗振出庭证明其作为柳州市环境监察支队干部履行职务对长江尾矿加工场、富森胶合板厂、日根加工厂进行采样检查时，长江尾矿加工场、富森胶合板厂排放的污水里氨氮、总氮超标。日根加工厂污水在正常生产下是循环使用、不外排的。

裁判要旨

根据《中华人民共和国民法通则》的相关规定，违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，依法应当承担民事责任。环境侵权案件是一种特殊侵权案件，根据《中华人民共和国侵权责任法》的相关规定，因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。根据柳州市环境监察支队会同市环保监测站和长塘镇农业服务中心到现场调查所记录的情况数据，及检查人员罗振的陈述，日根加工厂污水检验结果虽然超标，但其污水并未外排，是循环使用。对此原告并无相反证据予以反驳，故本院认为，日根加工厂有证据证明其行为与损害结果之间不存在因果关系。其他被告未能提供充分证据证明其排污行为与损害结果之间无因果关系，因此可以认定其他被告与被污染田地的损害之间存在因果关系。

案例名称

深圳市XX有限公司与深圳市宝安区环境保护和水务局处罚类行政诉讼

案由

行政处罚类行政诉讼

案件概述

深圳市宝安区环境保护和水务局执法人员于2015年10月15日检查发现深圳市XX有限公司未经环保审批同意擅自增设清洗工艺，废水未外排。深圳市宝安区环境保护和水务局认为，原告上述行为违反了《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条之规定，作出以下处罚决定：1、责令立即停止清洗工艺的生产；2、处以行政罚款人民币十五万元。

原告上诉认为：其违法事实不成立。其增设清洗设备是废水循环使用，没有使用对环境有污染的材料，不外排水。该公司于2016年1月6日向深圳市宝安区环境保护和水务局提交建设项目环境影响报告表，深圳市宝安区环境保护和水务局于2016年1月25日作出批复，同意开办该项目。只有清洗设备没有产生污染的情况下，深圳市宝安区环境保护和水务局才会迅速作出同意批文。

裁判要旨

原告已经取得了深宝环批〔2008〕601483号《深圳市宝安区环境保护局建设项目环境影响审查批复》，其中生产工艺含开料、冲压、折弯、钳工、机加工、装配，也已投入相关业务生产。现原告在生产过程中未经审批同意自行增加了一个“清洗工艺”，该违法行为与企业在没有取得任何环境影响审查批复下就开始进行主体工程投入生产适用的情形比较明显较轻。深圳市宝安区环境保护和水务局在检查中认可“废水未外排”。综合上述情节，原告违法行为情节较轻，理应从轻处罚。深圳市宝安区环境保护和水务局处以十五万元的罚款，没有考虑到上述情节，明显不当，本院依法予以变更为八万元。

以上两个案例，一个是环境污染民事纠纷，一个是环境违规行政处罚类行政纠纷。两个案例均涉及污染物排放问题，由案例可以看出污染物排放而非产生是对结果影响和判断直接因素，而是否排放，正确理解排放对于民事责任当中的因果关系成立、或行政处罚中的性质判断或情节考虑具有重要作用。

七、结语

本文是作者由代理的几起环境行政案件引发的思考形成，其实在很多环境案件中“排放”是一个核心点，正确理解环境法下的“排放”，区分“产生”与“排放”，有排放与无排放、“合法排放”与“超标排放”，有利于“排放”合规性的审查与判断，有利于正确适用法律法规，从而严格守法与规范执法，保护企业合法权益，促进企业和政府的良性互动和生态环境文明的健康发展。