2019年基础设施领域政策规章盘点

生产要素有资本、劳动、土地。我们很少出现罢工、也不在限制劳动供给及转移的体制下，因此，资本和土地是最受关注的，特别是基础设施领域（包括房地产），受这两方面政策影响非常大，属于政策密集型行业。政策规章不仅影响要素的供求，甚至影响其使用效率及效益。政策规章有时是底线，有时是上线。

中央政策

【2019年3月13日】国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见（国办发〔2019〕11号）：改革内容主要是房屋建筑和城市基础设施等工程；工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段；实行告知承诺制。以前有三座大山，后有三扇大门“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”，优化营商环境是当前关注点。

【2019年05月05日】政府投资条例（国务院令第712号）：政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设；政府投资资金以非经营性项目为主；政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金；政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式；初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。政府投资项目不得由施工单位垫资建设；政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算；

《条例》是我国政府投资领域第一部行政法规，其中很多内容散落在之前政策规章内如政府投资资金的形式、不得要求施工单位垫资施工、概算一般不能超过估算的10%等；这次以行政法规的形式再明确，具有更高效力。此外外界关注的PPP项目是否属于政府投资项目，按条例规定，采取资本金注入或投资补助、贷款贴息等方式的PPP项目要遵循政府投资条例。

【2019年6月10日】中共中央办公厅国务院办公厅印发关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知：对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；允许将专项债券作为符合条件的重大公益性项目如铁路、高速公路、供电供气资本金但应当同时具备三项条件；专项债券期限原则上与项目期限相匹配；鼓励分期偿还本金。是开大前门还是大水漫灌，市场会检验。要求金融机构严格按商业化原则自主决策自担风险意味深长。

【2019年6月26日】国务院办公厅关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知（国办发〔2019〕33号）：按照相关原则划分了交通领域中央财政事权、中央与地方共同财政事权、地方财政事权；为什么是交通领域先行先试？要想富先修路。

【2019年7月6日】国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见（国办发〔2019〕34号）：二级市场的三种交易形式即转让、出租、抵押；交易对象是国有建设用地使用权，已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权可参照执行；买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等都被视为建设用地使用权转让；我们可能更熟悉土地一级二级开发，证券一级二级市场，土地二级市场主要是土地使用权人之间的交易行为，土地开发经营者与使用者之间的横向流动。看长沙市土地二级市场交易平台的名称可能容易了解。长沙市“我有地·我要地”土地二级市场交易平台。

【2019年11月20日】国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知（国发〔2019〕26号）：适用于我国境内的企业投资项目和政府投资的经营性项目；资本金比例降低至20%，最低可至15%；权益性金融工具筹集资金可做资本金但不得超过资本金总额一半；本级预算资金及上级补助资金、政府专项债可作为项目资本金。资本金比例是一矛盾体，资金成本角度比例低有益项目降低成本；风险管理角度杠杆加大风险相应提升，贷款方期望比例提高。交易方包括监管方关注重点似乎也不在比例的确定上，而是资本金的来源。

最高人民法院司法解释

【2019年11月27日】最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定（法释〔2019〕17号）：政府特许经营协议与符合其规定的政府与社会资本合作协议属于行政协议。PPP条例没等来，等来了最高法对PPP合同属于行政协议的规定。财政部项目管理库里9383个项目未来发生争议，届时双方如何选择争议解决方式、人民法院如何受理分案，社会资本方虽不至于瑟瑟发抖但也是忧心忡忡。

部委政策

【2019年3月7日】财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）：规范的PPP项目应当符合六项条件即公益性项目、风险合理分配、完全与项目产出绩效相挂钩、自有资金缴纳资本金、政府方签约主体是县级及以上政府或其授权机关或事业单位、入库信息披露；政府付费项目可以做但数量有限制，财政支出责任5%以内的非污水垃圾处理项目可以实施；新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出；财政支出责任7%以上地区新增项目会被严格监管；本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不得作为社会资本参与本级PPP项目；规范实施的PPP项目财政支出是纳入预算的，不属于隐性债务。本文出台背景还是地方政府隐性债务问题，PPP项目政府所承担的支出责任属不属于隐性债务？92号文后PPP处于强监管中，PPP脚步放缓，地方政府、社会资本、金融机构都在观望PPP下一步发展方向是什么。

【2019年3月31日】国家发展改革委关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知（发改规划〔2019〕617号）：有序实施城市群发展规划，加快京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设；鼓励社会资本参与都市圈建设与运营，在符合土地用途管制前提下，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂；收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中；强化“三区三线”管控，推进“多规合一”；推进实施海绵城市建设，继续开展城市黑臭水体整治环境保护专项行动，启动城镇污水处理提质增效三年行动；推进老旧小区改造。全面推进地方融资平台公司市场化转型，打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体。

【2019年4月28日】财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知（财办金〔2019〕40号）：此文件未对外公开，财政系统内部文件，主要内容是针对审计部门提出的一些地方PPP项目增加地方政府隐性债务问题，要求各地财政甄别项目是否增加地方政府隐性债务。PPP伊始财政发改两条线各自发力，但好歹大家还能和睦相处携手往前走，审计部门出现后亮起了红灯，走还是不走该往哪走，一时无所适从。我原先预计税务部门会不会介入进来，毕竟针对PPP项目的税务问题一直也是说不清道不明。

【2019年4月29日】住房和城乡建设部生态环境部发展改革委关于印发城镇污水处理提质增效三年行动方案（2019—2021年）的通知（建城〔2019〕52号）：建立市政排水管网地理信息系统（GIS）；城市污水处理厂进水BOD浓度低于100mg/L的，要围绕服务片区管网制定“一厂一策”系统化整治方案；积极推行污水处理厂、管网与河湖水体联动“厂-网-河（湖）”一体化、专业化运行维护；建立政府和居民共担的费用保障机制；研究探索规范项目收益权、特许经营权等质押融资担保。营造良好市场环境，吸引社会资本参与设施投资、建设和运营；污水处理费收费标准原则上应当补偿污水处理和污泥处理处置设施正常运营成本并合理盈利。消除黑臭水体有个重要环节就是截污纳管，污水管网补短板应运而生。关键词：管“网信息化账册化”、“厂-网-河（湖）”一体化。

【2019年5月6日】国家发展改革委关于做好《政府投资条例》贯彻实施工作的通知（发改投资〔2019〕796号）：不难理解发改出的这个通知，政府投资领域第一部行政法规且发改是投资主管部门。

【2019年5月7日】住房和城乡建设部国家发展改革委财政部自然资源部关于进一步规范发展公租房的意见（建保〔2019〕55号）：可立足当地实际，制定在商品住房项目中配建公租房的政策，明确配建比例。可将集体建设用地建设的租赁住房长期租赁作为公租房，租赁期限一般不低于5年；条件的地方要逐步推广政府购买公租房运营管理服务，吸引企业和其他机构参与公租房运营管理。

【2019年5月10日】房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函（建办市函〔2019〕308号）：鼓励政府投资项目采用工程总承包方式。政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位；工程总承包单位不得将工程总承包项目中设计和施工全部业务一并或者分别分包给其他单位；政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

【2019年5月20日】关于印发《土地储备项目预算管理办法（试行）》的通知（财预〔2019〕89号）：土地储备即依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为；土地储备项目可以包含一宗地或多宗地；土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算；土地储备项目预算按规定纳入地方政府性基金预算管理，且应当实现总体收支平衡和年度收支平衡；土地储备机构是土地储备项目预算的编制主体；土地储备项目库与土地储备信息系统、地方政府债务管理信息系统互联互通，未纳入项目库的项目不得安排预算资金；专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%；自然资源主管部门受市、县人民政府委托代持土地储备资产，并交由土地储备机构具体管理。这里没有提一级开发开发的概念，讲的是土地储备，什么是土地储备即取得土地、前期开发、储存以备供应三个环节内容。实践中最重要的是明确三个环节中哪些支出属于土地储备支出。这里明确支出包括两部分，一是储备成本，包括征拆补偿支出、土地开发支出即几通一平、其他支出如围挡建设地籍调查等；二是财务费用，主要是土地储备专项债付息。本文也提出了土储项目可全生命周期管理，主要是基于项目收入支出角度即确保项目全生命周期收支平衡，防止过度负债。

【2019年6月13日】关于印发《城市管网及污水处理补助资金管理办法》的通知（财建〔2019〕288号）：此补助资金是中央财政安排的转移支付资金，专款专用专项管理，用于支持海绵城市建设试点、地下综合管廊建设试点、城市黑臭水体治理示范、中西部地区城镇污水处理提质增效。补助资金整体实施期限不超过5年。补助资金用于与支持事项直接相关的工程项目建设，严禁用于与支持事项非直接相关的支出。

【2019年6月21日】国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知（发改投资规〔2019〕1098号）：实行审批制管理的PPP项目，在可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作；实行核准制的PPP项目，应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查；实行备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查；公开招标应作为遴选社会资本的主要方式；实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致；未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目。显然，发改认为物有所值及财政承受能力论证不足以支撑PPP施行，需要再进行PPP项目可行性论证和审查。未依法依规履行可行性论证和审查程序的PPP项目为不规范项目。本文之前大部分项目采用的是公开招标，公开招标这个形式本身不能确保一视同仁公平竞争。

【2019年6月25日】国家发展改革委办公厅关于推广第二批国家新型城镇化综合试点等地区经验的通知（发改办规划〔2019〕727号）：分3批将2个省、246个城市（镇）列为试点。江苏常州武进区推动已入市农村集体经营性建设用地在资本市场与城市国有建设用地同地同权；广东佛山南海区探索国有土地与集体土地混合出让、产业用地与住宅用地混合出让、出让与流转混合入市，增强村级工业园改造动力，本区70%的建设用地供应来源于存量集体经营性建设用地。实现城乡要素自由流动，其中最重要的就是土地。

【2019年6月30日】国家发展改革委商务部令第27号《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》：涉及基础设施及公用事业领域主要有电力、热力、燃气及水生产和供应业，交通运输，水利、环境和公共设施管理业，教育，卫生和社会工作。常见的如区域供能(冷、热)项目，海水利用，供水厂建设、经营，再生水厂建设、经营，污水处理厂建设、经营等。

【2019年7月26日】国家发展改革委人民银行财政部银保监会关于印发《2019年降低企业杠杆率工作要点》的通知（发改财金〔2019〕1276号）：怎么降低杠杆率？债转股。主力军是设立金融资产投资公司的商业银行。成为股东怎么办，向转股对象企业派驻董事、监事，实质性参与公司治理。

【2019年8月20日】国家发展改革委办公厅关于印发第三方市场合作指南和案例的通知：第三方市场合作即中国企业与其他国家企业在第三方市场开展经济合作。

【2019年10月9日】国家发展改革委国家卫生健康委关于印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》的通知（发改社会〔2019〕1606号）：3岁以下托育服务属于非基本公共服务范围，是地方政府事权；城市政府负责制定托育服务体系建设规划，企业负责落实投资、明确建设内容及运营方案，并可通过自营、委托运营等方式提供普惠性托育服务；允许教育、医卫、福利、商服等用地类别用于发展托育服务，纳入国土空间规划和年度用地指标，区分营利性和非营利性，优先安排土地利用计划。鼓励支持采取政府和社会资本合作（PPP）方式的项目，发展普惠托育服务。

【2019年10月19日】国家发展改革委财政部关于印发《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》的通知（发改农经〔2019〕1645号）：县级政府是农村公共基础设施管护的责任主体，乡镇政府履行属地管理职责；没有收益的农村公共管理和公共服务设施、绿化设施、道路等非经营性基础设施，按照权属关系由地方政府或村级组织负责管护；鼓励地方政府逐步由直接提供管护服务向购买服务转变，采用多种形式，有序引导社会力量参与管护；经营收益不足以弥补建设和运营成本的准经营性设施，按照权属关系，由运营企业、地方政府或村级组织负责管护；经营收益可以弥补建设和运营成本的经营性设施，由运营企业自行或委托第三方管护。

【2019年10月23日】关于印发《区域医疗中心建设试点工作方案》的通知（发改社会〔2019〕1670号）：试点地区要坚持医疗卫生事业公益性，落实政府办医责任，鼓励社会力量举办非营利性医疗机构；试点期间原则上每个试点省区重点推动区域医疗中心建设不超过 3 家；区域医疗中心两种建设模式，以政府投入为主的公立医院模式，即输出医院和试点地区政府合作举办独立医疗机构，承担区域医疗中心职责；以购买服务为主的社会办医模式，即具备相应技术实力、丰富办医经验、良好从业记录的社会办医输出医院，在试点地区直接举办分支机构，实现集团化、品牌化发展，中央预算内投资对举办的非营利性医疗机构建设给予适当补助。区域医疗中心实行党委领导下的院长负责制，探索成立医疗集团理事会；鼓励社会力量通过承办公立医院非医疗业务等途径参与区域医疗中心建设。医疗类PPP项目一个核心问题是社会资本是否可以，更确切的说是能不能参与核心的医疗临床业务，目前看来难度很大。区域医疗中心明确的是鼓励社会力量参与非临床业务如后勤管理等。

【2019年10月24日】国家发展改革委商务部关于印发《市场准入负面清单（2019年版）》的通知（发改体改〔2019〕1685号）：商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外；禁止社会资本通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；在2018年版基础上进行了修订，该清单包括禁止和许可两类事项。市场主体不得进入禁止事项，许可事项由市场主体提出申请，行政机关作出是否以准入的决定。

【2019年10月30日】国家发展和改革委员会令第29号《产业结构调整指导目录（2019年本）》：包括三类（括号内为部分内容），鼓励类（城镇基础设施、资产证券化、不动产投资信托基金REIT)等盘活存量资产的金融工具和金融产品开发应用）；限制类（别墅类房地产开发项目）；淘汰类。

【2019年12月17日】自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知（自然资规〔2019〕5号）：自然资源部委托沿海省级自然资源主管部门组织实施海砂采矿权招拍挂出让，由沿海省级自然资源主管部门将海砂采矿权与省级政府法定权限内的海域使用权出让纳入同一招拍挂方案并组织实施；“两权”招拍挂出让应当委托政府公共资源交易平台进行；海砂采矿权、海域使用权出让应当纳入同一出让合同；沿海省级自然资源主管部门按规定与竞得人签订海砂采矿权、海域使用权出让合同。此项规定类似PPP项目“两标并一标”及PPP项目社会投资人采购与土地出让合并招拍挂。

【2019年12月17日】财政部关于印发《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》的通知（财会〔2019〕23号）：本准则规范的是政府方对PPP项目合同的会计处理；适用于同时满足规定两个特征及满足双控制条件的PPP项目，BOO、TOO、BT等不适应该准则；政府方的会计处理应当与社会资本方的会计处理保持对称，即“镜像互补”原则，以确保PPP项目资产确认在两方不重复、不遗漏；政府方承担向社会资本方支付款项的义务的，相关义务应当按照《政府会计准则第8号——负债》有关规定进行会计处理，会计处理结果不影响PPP项目资产及净资产的账面价值，不确认负债的，应当在支付款项时计入当期费用。会计处理上以往PPP项目参照的是《企业会计准则解释第2号》进行处理，但其主要是从企业角度，但政府角度如何进行会计处理，实践中一直没有明确下来，PPP项目所形成的的资产在项目公司角度，大部分项目会计上是处理为无形资产或金融资产，而这些政府方实际控制的资产在政府角度没有登记入账。另外，关于政府支出责任如何会计处理，准则没有把它处理为负债，而是一种或有义务，不确认为政府负债。从这个会计处理上也侧面去说明了PPP项目政府支出不属于隐性债务。

【2019年12月23日】住房和城乡建设部国家发展改革委关于房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知（建市规〔2019〕12号）：建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式；采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位；工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。相对于5月份征求意见稿，变化较大的是对于工程总承包单位资质的要求，征求稿里是工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，而正式发文中要求的是应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，明显提了一个档次。

地方政策

• 湖南省城乡生活污水治理PPP项目操作指引
• 上海市闵行区关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）项目的实施意见
• 山东省人民政府办公厅关于促进高速铁路建设的意见（鲁政办字〔2019〕128号）
• 关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）项目财政监督的意见（苏财金[2019]53号）
• 山西省财政厅关于开展政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期绩效管理的通知
• 山东省财政厅印发《关于开展政府和社会资本合作（PPP）“绩效管理年”活动的指导意见》的通知