《开封市扬尘污染防治条例》立法解读

一、《开封市扬尘污染防治条例》制定的背景

打赢蓝天保卫战，是党的十九大作出的重大决策部署，事关满足人民日益增长的美好生活需要，事关全面建成小康社会、经济高质量发展和美丽中国建设。市委市政府高度重视大气污染防治工作，近年来，全力组织开展了大气污染防治攻坚战，取得了明显成效。但由于历史欠账较多，仍然存在一些问题需要着重解决，大气污染防治面临的形势依然严峻。现实来看，扬尘对城市大气污染的贡献率占比较高，据有关部门检测，扬尘污染对开封市空气综合指数的贡献比超过了30%，是影响开封市当前环境空气质量的重要因素。强化扬尘污染防治既是改善大气环境的迫切需要，也是大气污染防治攻坚的关键战役。

由于扬尘污染涉及建设工程施工、建（构）筑物拆除、公共场所及道路清扫保洁、绿化养护、物料运输与堆存等诸多方面，综合管控难度较大,而相关的法律、法规仍比较笼统，针对性不足等问题。为此有必要制定开封市扬尘污染防治方面的地方性法规，为全面打赢蓝天保卫战提供坚强的法制保障。

经市委同意，市人大常委会、市政府将《开封市扬尘污染防治条例》（以下简称“《条例》”）列为2019年度正式立法项目。《条例》于2019年10月31日经开封市第十五届人大常委会第七次会议审议通过，并于2019年11月29日获河南省十三届人大常委会第十三次会议批准通过，将于2020年3月1日正式实施。《条例》的颁布实施，标志着开封市扬尘污染防治工作法治保障更加完善，对保护和改善大气环境质量，保障公众健康，推进生态文明建设具有重要意义。

二、《开封市扬尘污染防治条例》的框架内容

《条例》在坚持法制统一的基础上，立足于开封市实际情况，坚持问题导向，着重细化扬尘污染防治各项措施，强化扬尘防治法律责任，具有较强的立法针对性和可操作性，共分为5章47条。

第一章，总则，共10条。明确了立法目的与依据、适用范围、概念界定、防治原则，并对政府及其相关部门扬尘污染防治基本职责、单位和个人一般性扬尘污染防治义务、鼓励技术创新及奖励制度等作出规定。其中，第三条结合开封市的实际情况对扬尘污染的内涵进行了合理扩展，加入了农业机械作业问题。

第二章，防治措施，共19条。明确建设单位、施工单位、工程监理单位的扬尘污染防治基本职责，并对工程施工、建（构）筑物拆除、公共场所和道路清扫保洁、绿化养护、物料运输堆存、石材木料作业、农业机械作业等人为活动或者裸露地面因自然力所产生的颗粒物对大气环境造成的扬尘污染防治作出具体规定。

第三章，监督管理，共7条。针对政府有关部门具体扬尘污染防治监督管理职责、扬尘污染防治信息化建设以及扬尘污染防治的监督检查、挂牌督办、重点扬尘污染源名录制度、投诉举报处理机制等做出规定。

第四章，法律责任，共10条。针对违反本条例规定的行为设置了相应的罚则。

第五章，附则，共1条。针对条例施行日期进行了明确。

三、《开封市扬尘污染防治条例》的主要特点

（一）合理界定扬尘污染概念

从目前各地扬尘污染防治立法来看，何谓扬尘污染并没有统一的固定表述模式。结合学界理论研究、相关部门规范和部分城市扬尘立法调研，《条例》在强调扬尘的地质材料尘特点基础上，结合开封市农业机械及农作物脱粒、脱壳等作业扬尘污染突出的现实问题，在列举扬尘污染的具体产生源时除涉及土壤扬尘、施工扬尘、道路扬尘、堆场扬尘等四个基本范畴外还加入了农业机械作业问题。《条例》第三条最终把扬尘污染界定为：工程施工、建（构）筑物拆除、公共场所和道路清扫保洁、绿化养护、物料运输堆存、石材木料作业、采砂取土、农业机械作业等人为活动或者裸露地面因自然力所产生的颗粒物对大气环境造成的污染。

（二）细化部门责任、强化监督管理

为保障扬尘污染防治措施的贯彻落实，建立各部门分工负责、齐抓共管的工作格局十分重要。根据上位法规定和“管行业必须管环保”的原则，结合《开封市机构改革方案》，《条例》对生态环境、住房城乡建设、城市管理、交通运输、自然资源和规划、水利、农业农村、林业等相关部门扬尘污染防治的具体职责予以清晰界定。其中，针对开封黄河滩区扬尘污染现象严重、滩区扬尘污染管理职责不明的问题，《条例》第三十一条规定：黄河河务管理部门负责黄河工程管理范围内扬尘污染防治的监督管理；林业主管部门负责黄河湿地自然保护区扬尘污染防治的监督管理；自然资源和规划主管部门负责黄河滩区其他区域与土地利用有关的扬尘污染防治监督管理。

在明确部门职责的同时，《条例》还强化了部门监管措施。《条例》第七条规定，负有扬尘污染防治监督管理职责的市人民政府工作部门，应当依据各自职责制定扬尘污染防治导则，作为管理依据并向社会公布。《条例》第三十二条至三十六条分别设置了扬尘污染防治的信息化建设与信息共享规定、对企业事业单位和其他生产经营者扬尘污染防治情况进行监督检查的规定、年度重点扬尘污染源名录及重点扬尘污染源责任单位义务的规定、突出扬尘污染问题挂牌督办的规定、扬尘污染投诉举报处理的规定。

（三）细化重点领域扬尘污染防治措施

《条例》根据开封市实际情况和扬尘污染防治工作的客观需要，对扬尘产生的重点领域分门别类地规定了扬尘污染防治的具体措施和要求。

1.施工扬尘污染防治方面。《条例》第十一条至十三条分别规定了建设单位、施工单位、工程监理单位的一般性扬尘污染防治义务，其中第十一条特别强调了建设单位应将扬尘污染防治责任明确纳入施工、运输、监理等合同的义务要求。

随后，《条例》第十四条针对施工单位施工应当采取的一般性扬尘污染防治措施做了统一性规定。在此基础上，《条例》第十五条至十九条分别针对房屋建筑工程施工、城市建筑物装饰装修施工、房屋或者其他建（构）筑物拆除施工、绿化施工和养护作业、市政基础设施工程施工以及水利工程施工和城市规划区内河、湖、渠整治等领域的特殊性扬尘污染防治义务做出了细化规定。

2.道路扬尘污染防治方面。结合开封市道路扬尘污染防治的现实需求，《条例》第二十条至二十三条分别针对城市道路以及广场、公园、车站、市场等露天公共场所清扫保洁；公路、乡镇主要街道清扫保洁；露天停车场的场地、通道；运输煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰浆等易产生扬尘的散装、流体物料的车辆等应当采取的扬尘污染防治措施作出了细化规定。

3.堆场扬尘污染防治方面。《条例》第二十四条针对堆放易产生扬尘的物料堆场、露天仓库等场所应当采取的一般性扬尘污染防治措施做出列举性规定。预拌混凝土和预拌砂浆生产企业，除遵守第二十四条规定外，还需要采取第二十五条规定的特殊性扬尘污染防治措施、遵守第二十六条所规定的安装视频监控和在线监测设备并与监管部门联网的义务性要求。

4.土壤扬尘污染防治方面。《条例》第二十九条规定，城市规划区内的裸露地面应当进行绿化，不具备绿化条件的，应当硬化、透水铺装或者遮盖、固化，并采取洒水降尘等防尘措施，并对不同情况下裸露土地的扬尘污染防治责任主体作出明确界定。

5.开封区域特殊性扬尘污染防治方面。开封地处平原，是农业大市，是我省粮食主产区。农作物脱粒、脱壳产生大量扬尘，在不影响农民对农作物及时脱粒、脱壳的前提下，《条例》第二十七条规定，拥有固定场所从事农作物脱粒、脱壳的经营者应当封闭作业空间，配备抑尘、除尘、防尘设备。随着城镇化建设步伐加快，开封市石材木料加工等易产生扬尘的作业增多。为此，《条例》第二十八条规定，石材、木料加工等易产生扬尘的作业，生产加工区域应当设置封闭罩棚，配备抑尘、除尘、防尘设备或者采取湿法作业等扬尘污染防治措施。

（四）强化扬尘污染法律责任

为强化扬尘污染防治义务主体意识，有效改善扬尘污染形势，本《条例》所涉及到的扬尘污染防治义务性规定基本都有相对应的法律责任，除常规性的罚款、责令停工整治、停业整治等法律责任条款，还涉及到按日连续处罚规定。依据本《条例》第三十八条规定，房屋建筑、装饰装修、建（构）筑物拆迁、市政基础设施建设、水利工程施工、园林绿化施工等可能产生扬尘污染活动的施工现场未按照规定采取扬尘防治措施的，由市、县（区）住房城乡建设、城市综合执法、交通运输、水利等部门按照各自职责责令改正，处二万元以上十万元以下罚款；拒不改正的，责令停工整治，依法作出处罚决定的部门可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

延伸阅读：

开封市扬尘污染防治条例