徐东升：《关于构建现代环境治理体系的指导意见》 背后的企业机遇

小智治事，大智治制。前不久，中办、国办印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称“指导意见”），这是自2018年6月24日《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》发布以来，中央和国务院层面在生态环境领域联合发布的又一重要纲领性文件。指导意见提出主要目标：到2025年，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系。作为最高层级的政策文件，该文件的发布，是在当前特殊时期对生态环境领域的重大利好，必将促进相关行业的长远发展。研读文件，水务环保企业可在以下方面予以关注。

健全环境治理领导责任体系

指导意见提出要明确中央和地方财政支出责任。迄今为止，中央已经在医疗卫生、教育、科技、外交、应急救援、交通运输等六个领域制定了央地财政事权和支出责任划分改革方案，根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），预计生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案今年将会出台。根据指导意见要求，“除全国性、重点区域流域、跨区域、国际合作等环境治理重大事务外，主要由地方财政承担环境治理支出责任”，可以预计地方在环境治理领域的财权将进一步提高，尤其是结合生态补偿制度、横向转移支付制度的建立完善，生态环境脆弱以及环境治理压力大的地区未来将获得更多的财力支持，以尽量与其承担的事权相匹配，当前困扰地方政府的“财权事权不对等”局面将逐渐得到一定改善。这有利于地方解决久拖不决的历史难题、释放治理需求、提前谋划环境治理项目、加大环境治理投入。同时，重点区域流域和跨区域（如长江流域、黄河流域、大湾区、京津冀等）的环境治理任务，将作为中央与地方共同事权，有利于协调各方力量和资源、平衡各方利益，提高项目的关注度和落地保障。

但是，也应该看到，除市政污水、垃圾处理项目外，大部分环境治理项目仍然依靠政府付费为主，即便是“使用者付费+可行性缺口补助”的项目，可行性缺口补助仍然远大于使用者付费部分。即使明确了央地财政支出责任，在财政收入增幅下滑甚至负增长的趋势下，依靠地方政府财力也难以全面持续解决属地环境治理支出负担。未来支撑环境领域可持续发展的收费模式一定是政府付费与使用者（受益者）付费相结合，且市场端收入比重逐渐提高。这就需要与健全市场体系相结合，一方面继续推进环境治理的价费机制改革，全面执行污水处理费覆盖污水处理和污泥处置成本并保证合理收益，未来进一步提高污水处理费能够覆盖部分管网建设运营成本，同时从“污染者付费”向“污染者付费+受益者付费”扩展，使环境治理的外部效益内部化成为可能，例如从土地收入、居民和商业住宅使用成本中提取部分资金用于环境治理；另一方面，企业也要创新商业模式，选择有意愿的地方政府共同大胆探索推进“环境治理+土地开发/综合开发”模式，争取发展改革委和生态环境部“EOD模式”试点，探索多种收益来源互补的环境治理新的盈利模式。

健全环境治理企业责任体系、全民行动体系、信用体系

指导意见提出要推进“生产服务绿色化、提高治污能力和水平、公开环境治理信息”，“要强化社会监督、发挥各类社会团体作用、提高公民环保素养”，“加强政务诚信和企业信用建设，建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度”。这里的企业责任体系既包括一般企业，也包括环境企业，企业是环境治理的主体，要求企业必须把绿色发展理念贯彻到生产行动中，切实减少污染排放、提高污染治理能力，杜绝“捉迷藏”的偷排行为，打消认为环保监管是“橡皮筋”的幻想。其实对于企业的上述要求在《环境保护法》中已有明确规定，指导意见再次重申健全企业责任体系，有利于尽快淘汰落后的生产能力和生产方式，加快产业转型升级，鼓励资源节约型、环境友好型新技术、新材料、新工艺的推广使用，有利于进一步促进环境服务业的发展，对于科研机构、环境保护企业进一步扩大了市场空间。

同时，环境治理仅仅靠企业、靠工程手段还不能彻底解决问题，离不开全民参与，每个人既是环境的破坏者，也是环境的受益者，全民行动既能提高全民环保素养，减少污染排放，又利于及时发现问题，降低监管成本，实现环境治理的系统性最优。

但是另一方面，公开信息、社会监督也是一把“双刃剑”，这次疫情期间充分展示了它的威力。指导意见还提出将企业环境信用与企业上市、发债等资本运作相关联，会进一步影响到企业资本市场融资行为。因此，环保企业要充分予以重视。建议加强以下方面工作：

（1）进一步加强合规宣贯和检查，排查可能存在隐患的项目，制定计划尽快消除隐患，防止出现运行事故和负面舆情。

（2）推进企业开放日、全国生态文明宣传教育基地的建设，主动与各地生态环境部门对接，利用现有环保设施在环保教育领域发挥更大作用。

（3）具体项目中，在项目立项、方案设计、过程实施、运行维护等阶段充分发挥社会监督、公众参与的作用，既有利于项目取得“利益干系人”的最大支持，也有利于项目建成后的运行管理，减小综合管理成本。

健全环境治理市场体系

指导意见提出“规范市场秩序，减少恶性竞争，防止恶意低价中标”。当前环保市场竞争中，依然存在众多低价抢标的现象，有些还是大型国企央企，低价的原因也谈不上是“善意”。中央层面的文件中提到防止恶意低价中标，足见对于规范市场的重视。指导意见要求对各类所有制企业一视同仁，平等对待，但是现实显然仍旧十分“骨感”。深层次的原因是不同所有制企业在财税、金融等方面的享受的待遇不同，反映在市场端很难体现出“竞争中性”，这方面“政府规范”、“业界呼吁”了多年，仍然任重道远。作为企业，所能做的一是严格把控项目质量，不搞恶意低价竞争，共同改善行业竞争秩序；二是苦练内功，不断提高技术管理水平、提高智慧化水平和成本竞争力，力争规模效应下的边际成本不断降低。

指导意见还提出要“加强关键环保技术产品自主创新”，“做大做强龙头企业，培育一批专业化骨干企业，扶持一批专特优精中小企业”。经过多年发展，我国环保产业取得了巨大进步，涌现了大批环保企业，但环保产业在GDP中的比重仍然很低，在环保技术、产品装备、管理水平方面与发达国家相比仍然存在明显差距，未来在绿色发展理念的引领下，结合“企业主体责任”的定位，需要环保企业进一步加大研发创新、加强资源投入。相应地，具有技术优势的企业也会得到更多的扶持和市场回报。另外在治理模式上，指导意见提出“积极推行环境污染第三方治理、开展小城镇环境综合治理托管服务试点”，对工业污染地块，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。对于水务环保企业而言，一方面继续加大技术研发力度，建立与市场地位相匹配的技术竞争力；另一方面，建议关注园区和小城镇综合治理服务市场，相比市政领域，园区和小城镇综合治理领域的需求在逐渐释放，但供给存在不足，“统一规划、统一监测、统一治理”的一体化第三方服务模式将得到越来越多的应用，具备系统治理能力的服务企业将拥有明显的竞争优势。

指导意见提出建立健全“污染者付费+第三方治理”等机制，“按照补偿处理成本并合理盈利原则，完善并落实污水垃圾处理收费政策”。2014年财政部、发展改革委、住建部联合发布《污水处理费征收管理办法》（财税〔2014〕151号）规定，“污水处理费的征收标准，按照覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利的原则制定”；2018年发展改革委出台《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规〔2018〕943号）规定，“加快构建覆盖污水处理和污泥处置成本并合理盈利的价格机制，推进污水处理服务费形成市场化，逐步实现城镇污水处理费基本覆盖服务费用”。完善资源环境价格机制，发挥价格杠杆引导资源优化配置是加快绿色环保产业发展的基础。长期以来，污水处理行业存在“重水轻泥”的现象，与污水处理服务费低有很大关系，污水处理服务费普遍不能覆盖污泥处理处置成本，致使大量污泥没有得到妥善处理处置，随着污水处理标准的不断提高，污水处理服务费过低的矛盾越来越突出，亟需提高标准。随着指导意见的颁布，未来污水处理费、污水处理服务费价格会迎来上调，对于污水处理和污泥处理处置企业需要积极准备，与政府形成方案并推进落地。

另外延伸考虑，近几年各地在黑臭水体治理过程中，一致认识到厂网河湖综合治理的必要性，但当前管网投资建设和运营维护主要依靠地方财力，在地方财政收入连年下滑的趋势下，管网问题可能已成为关系消臭消劣、打赢碧水保卫战的制约因素，因此，指导意见提出完善污水垃圾收费政策，“污染者付费+第三方治理”，应该站在更广的维度去理解，推动建立污水治理领域的全成本覆盖。从企业角度，应该一方面吃透政策，结合自身项目服务内容和潜在增长空间，与政府共同研究价格调整的幅度和时机；另一方面继续加大商务模式的探索，选择试点项目探索污水处理费覆盖部分管网、土地和商业设施价值反哺环境治理成本等模式的可操作方案。

延伸阅读：

中办、国办印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》