市场化方式推进矿山生态修复须关注的问题

为吸引社会各方投入矿山生态修复，自然资源部日前印发《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（以下简称6号文），初步构建了矿山生态修复市场化机制的政策制度框架。利用市场化方式推进矿山生态修复，需要关注哪些问题？明确这些问题，有助于各地切实落实相关政策要求，扎实推进矿山生态修复。

矿山生态修复市场化机制建设的现状与需求

矿山开采损毁现状与修复难题。截至2018年底，全国矿山开采占用损毁土地5400多万亩。其中，历史遗留矿山占用损毁3400多万亩。按照近年财政投入矿山地质环境恢复治理项目平均1.7万元/亩的标准估算，全国矿山生态修复的资金需求量在9000亿元以上。然而，当前各级财政投入不足，加之缺乏激励社会资本投入的有效政策，资金问题已成为矿山生态修复的瓶颈制约。

已有的激励政策与成效。一是《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》，针对不同主体，分别提出复垦后耕地占用税退还、可获取土地使用权用于农业生产、可用作耕地占补平衡指标等激励措施；二是《矿山地质环境保护规定》和《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》，提出了矿山损毁土地可按照相关程序规定调查和变更、损毁土地可结合实际纳入城乡建设用地增减挂钩、可依法开发存量资源等激励措施；三是《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》，规定将历史遗留工矿废弃地复垦后，可获取相应面积的建设用地指标；四是《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，提出深度贫困地区开展工矿废弃地复垦利用工作产生的节余指标，可在省域内流转使用。

已有激励政策存在的问题。相关激励政策存在着政策指向不明晰、支持力度不够、缺乏可操作性等问题。如：《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》均是针对义务人灭失的历史遗留损毁土地，而矿山企业合法取得的存量建设用地修复后盘活利用的相关激励政策缺失；《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》提出了“可依法开发存量资源”，但哪些资源可以开发、开发出的资源如何处置、是否需要办理采矿证、是否缴纳权益金等问题并未明确。

新时代推进矿山生态修复的要求。按照《生态文明体制改革总体方案》的要求，到2020年，要构建起由八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，其中包括健全环境治理和生态保护市场体系。党的十九大提出构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。以市场化方式推进矿山生态修复已成为生态文明体制改革和完善生态治理体系的重要内容。

构建矿山生态修复市场化机制须关注的问题

从多个维度查清矿区损毁土地的本底情况。开展矿区损毁土地调查，要充分认识其类型的复杂性：一是从损毁类型上看，可分为露天采掘场、废土石和尾矿堆放用地、工业广场和塌陷地。二是从土地利用类型上看，露天采掘场、废土石和尾矿堆放用地、工业广场的一级类均属于工矿仓储用地，属于建设用地。而塌陷地可能涉及耕地、林地、园地、草地等农用地，农村宅基地等建设用地，以及未利用地等。三是从土地权属类型上看，矿山企业合法取得的采矿用地和工业用地为有土地使用权人的国有建设用地；但由于破产等原因，存在矿山企业灭失情形的矿山用地为无土地使用权人的国有建设用地；而历史上形成的未办理建设用地手续的矿山用地，以及地下开采矿山的塌陷地，为有土地使用权人的集体土地。四是从责任主体类型上看，矿山企业负责对其采矿活动破坏的国土空间进行生态修复；地方政府则需要负责历史遗留矿山生态修复。

从三个层面发挥国土空间规划管控和引领作用。一是实事求是地调整格局。针对高潜水位平原矿区采矿塌陷后深度积水区土地无法恢复原用途的实际情况，在更大的空间范围内统筹耕地、永久基本农田保护，规定已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地可按程序进行变更，涉及耕地的据实统筹进行核减，其中涉及永久基本农田的按规定进行调整补划，并纳入国土空间规划。二是因地制宜确定用途。市、县级国土空间规划编制要充分考虑矿区的实际情况，合理确定矿区内各类空间用地的规模、结构、布局和时序，为矿山生态修复后的资源利用、产业发展创造规划条件。三是分区分类开展修复。

结合产权制度改革探索完善产权激励措施。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确提出通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排，激励社会投资主体从事生态保护修复。部发6号文则通过市场化方式为自然资源选择最优的使用者，以生态修复实现自然资源增值，使矿山生态修复成为有利可图的活动，同时，明确对无土地使用权人的历史遗留矿山废弃国有建设用地，可通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人。矿山生态修复涉及政府、矿山企业、农村集体经济组织、社会投资方等多类产权主体和利益相关方，须处理好各类产权主体之间的关系，并结合产权制度改革，既充分保护自然资源所有者权益，又保证社会投资主体的合理收益，创造公开公平公正的市场竞争环境。

细化腾退建设用地指标流转使用规则。建设用地指标流转使用的本质是土地发展权的转移与交易，是市场化生态补偿的一种形式。部发6号文突破了可盘活的存量建设用地仅限于“历史遗留”的规定，以及指标流转使用范围仅限于县域的规定，明确正在开采的矿山依法取得的存量建设用地修复后，腾退的指标也可流转使用；修复为耕地的，经验收合格后，可在省域范围内流转使用。同时，允许矿山企业在省域范围内滚动使用依法取得的存量建设用地指标。但在具体实施中应注意以下问题：一是对正在开采的矿山企业，建设用地指标腾退不等同于土地使用权的退出。这是因为一些大型矿山企业的建设用地估值已成为公司资产，相关法律法规对土地资产的处置有明确规定。关于土地使用权是否收回，各地可根据实际情况与相关权利人协商解决。二是指标的跨县使用，必然涉及指标输出方单位（或个人）和所在地政府，与指标输入方用地单位（或个人）和所在地政府之间的协调。省级自然资源主管部门可探索建立统一的矿山生态修复腾退建设用地指标储备库与交易市场。三是对社会投资主体，既可参与政府责任的历史遗留废弃矿山生态修复，也可作为第三方参与正在开采的矿山废弃建设用地修复。四是应制定指标流转收益分配规则，地方政府可探索建立腾退建设用地指标收储制度，对腾退指标的矿山企业适当补偿，并保障社会投资主体的合理收益。

严守废弃土石料利用的底线。一是明确可合理利用的对象仅限于土石料，不包括残留矿产资源。由于是从废弃物处置和循环利用角度提出的激励措施，工程以生态修复为导向兼顾废弃土石料的回收利用，并非矿产资源开采行为，因而无须办理采矿许可证。二是同步编制土石料利用方案和矿山生态修复方案。方案编制要统筹考虑土石料回收利用、生态修复和修复后土地利用。三是做好废弃土石料的处置。回收的废弃土石料属于国有资产，应由县级人民政府统一处置。在保障社会投资主体合理收益的前提下，其他应用于补偿无法产生现金流的公益性矿山生态修复工程。

推动政策落地，做好风险防控。可以说，部发6号文是一套矿山生态修复的激励政策工具包，提出了众多利好政策。其实施涉及自然资源调查、所有者权益、开发利用，以及国土空间规划、用途管制、生态修复、耕地保护等自然资源管理的多个领域。在市场化方式推进矿山生态修复的过程中，由于实施主体、资金来源、工程类型的多样性，对监督管理也带来了挑战。因此，应注意防范土壤污染风险和借修复之名、行盗采矿产资源之实的违法行为。需要建立严格的监管制度，充分利用信息技术和遥感手段，建设矿山生态修复综合监管平台，确保政策实施不跑偏、不走样，通过市场化方式在矿山生态修复领域的探索，为全面构建国土空间生态修复市场化机制提供经验借鉴。