谈我国矿山损毁土地复垦和生态修复机制的健全与完善

长期以来，矿山开发为我国经济建设提供了重要的物质保障，同时也形成了大量的矿山损毁土地，造成了周边生态环境的严重破坏。但是，由于投入资金不足，政策和机制不完善，目前我国矿山损毁土地复垦和破坏生态的修复水平远低于世界大多数国家水平。

在土地资源供给不足，生态环境退化的客观现实下，加快和有效推进矿山损毁土地复垦和生态修复，已是国家刻不容缓的重要任务。笔者认为，坚持落实“谁损毁，谁复垦”“谁投资，谁受益”原则和相关管理制度，是推进我国矿山损毁土地复垦和生态修复的重要政策基础。

“谁损毁，谁复垦”“谁投资，谁受益”规定的沿革和政策缺陷

计划经济时代，找矿采矿方面下的功夫很多，对采矿之后的损毁土地复垦和生态修复却没有足够的重视。20世纪80年代中期，我国从计划经济向市场经济转轨过程中，国家逐步开始重视这一问题。我国《土地管理法》《矿产资源法》《森林法》《环境保护法》等诸多法律都对建设活动和土地复垦提出了要求，也规定了相应的经费解决原则。但是，这些法律规定的力度不足，政策和机制不配套，措施不具体，执行落实情况也不是很到位。

其中，“谁损毁，谁复垦”“谁投资，谁受益”的原则，是我国在推动矿山损毁土地复垦和生态修复的实践中所形成的成熟政策和法规规定，其体现的政策内容是逐步扩展和增加的。

1988年，国务院出台《土地复垦规定》，规定了“谁破坏，谁复垦”；企业复垦费用可以列入生产成本；使用经复垦后的土地可以减免有关土地农业税；明确了各级政府的相关责任等。

2003年，国务院发布《地质灾害防治条例》，明确规定“谁引发，谁治理”的原则；规定因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任；依据该法规精神各地政府相继建立了以采矿为对象的地灾防治保证金制度。

2006年，原国土资源部、国家发改委等七部委（局）共同发布《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》，开始从规划、标准、监管和复垦方案等方面加强土地复垦的管理。

2009年3月，原国土资源部发布《矿山地质环境保护规定》，明确“坚持预防为主，防治结合，谁开发谁保护，谁破坏谁治理，谁投资谁受益”“开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本”；采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。

2011年3月，国务院颁布《土地复垦条例》（以下简称《条例》），对生产建设等人为造成和自然灾害引发的土地损毁，规定了比较全面的管理办法，进一步明确了“谁损毁，谁复垦”“谁投资，谁受益”的原则，确定了责任主体、经费解决办法、监管措施等。《条例》的实施，进一步完善制度体系，推动了我国矿山损毁土地的复垦，提高了各级政府对此项工作的重视程度。但是，《条例》的规定仍然具有较大的局限性，其约束性和激励性不够充分，面对我国如此大体量需要复垦和修复的被损毁土地，没有从根本上解决经费缺口大的问题，其力度远远不够。

“谁损毁，谁复垦”“谁投资，谁受益”的原则，是针对不同土地损毁原因的。《条例》第三条规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦；第二十三条规定，对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，县级以上人民政府应当投入资金进行复垦，或者按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦。

按照这些规定，“谁损毁，谁复垦”是明确针对可以确定有损毁土地复垦责任主体的情况；“谁投资，谁受益”是针对没有或者不能确定复垦责任主体的历史遗留和自然灾害损毁土地的情况，两个原则所适用的对象不同。

在此，笔者重点分析一下“谁损毁，谁复垦”“谁投资，谁受益”原则和相关规定存在的缺陷：

第一，“谁损毁，谁复垦”政策适用的范围局限性较大。在1988年国务院发布《土地复垦规定》前，我国法律法规中没有规定建立生产建设单位的土地复垦费制度。当时，矿山企业主要是以国有矿山企业为主体，其开采规模很大，经费上实行统收统支，在企业的生产成本中没有采矿损毁土地复垦的经费列支，这个时期前产生的矿山损毁土地情况，属于没有复垦责任主体的部分，不适用“谁损毁，谁复垦”原则和相关政策。而我国历史上这种没有复垦责任主体的损毁土地和破坏生态面积，远远大于可以确定责任主体的面积。据2011年《条例》发布时的统计，当时这类损毁土地面积大约有1亿亩。

第二，“谁损毁，谁复垦”的规定力度不足。《条例》第十五条规定，土地复垦义务人应当将土地复垦费列入生产成本或者建设项目总投资；第十八条规定，确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型，实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。

依据此规定，显然矿山企业只对所占用土地进行损毁复垦，对占地及占地以外的环境治理与生态修复并未列入治理范围。实际上，除露天矿以外，矿山企业占地在矿区影响范围中只是少部分，采矿活动实际造成的植被、水土、水系环境、地面沉降与生态等的破坏范围，远远大于采矿占地面积。采矿对矿区周边和地面以下产生的生态破坏，比占用土地损毁程度要严重得多、范围大得多，而《条例》并没有对矿山生态修复作出规定。

第三，“谁投资，谁受益”规定的激励作用不够。《条例》第三十三条规定，社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁的土地，属于无使用权的国有土地的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。《物权法》对国有建设用地使用权出让进行严格规定，即工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅用地都属于经营性土地，必须实行招标拍卖等竞争方式出让。按照法律法规的规定，如果投资采矿损毁土地复垦项目，只能获得复垦的土地从事农业生产，这对大多数投资者是没有吸引力的。可以说，政策上“谁投资，谁受益”激励性的作用十分有限。

第四，政府的投资并不能落到实处。《条例》第二十三条规定，对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，县级以上人民政府应当投入资金进行复垦，或者按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦。依照此规定在适用“谁损毁，谁复垦”“谁投资，谁受益”规定的两种情形之外，县级以上人民政府是主要的历史遗留和自然损毁土地投资主体。然而，《条例》没有规定政府解决投资的具体办法。我国矿产资源开发过程中，国家收取的矿产资源补偿费总体水平低，主要用于矿产资源勘探补偿，没有列支矿山开采引起的损毁土地复垦和生态修复补偿事项。可以说，政府投资并不能落实。

综上，我国通过立法和政策文件确定的“谁损毁，谁复垦”“谁投资，谁受益”原则，对实施矿山损毁土地复垦以及解决历史遗留和自然损毁土地复垦，确实具有改革和创新意义，是约束性和激励性相结合的政策措施，但它所蕴含的理念并没有完全实现，受现行的制度、机制和体制不配套的影响，这些政策本身具有很大局限性，其影响力和适用性也很有限。

完善矿山损毁土地复垦和生态修复机制的建议

为了完善制度体系，建立规范性、约束性和激励性相结合的管理制度，加快推进我国矿山损毁土地复垦和生态修复工作，笔者认为，应当在改革和创新的基础上，继续坚持“谁损毁，谁复垦”“谁投资，谁受益”原则，进一步拓展内涵，提升其有效性和强制力，完善配套的政策法规。同时，建立起更加有效的有利于快速推进矿山损毁土地复垦和生态修复的制度体系。

（一）要拓展“谁损毁，谁复垦”“谁投资，谁受益”原则的适用性和强化相关规定的执行力度

第一，提高标准，强化“谁损毁，谁复垦”的执行力度。矿山和矿山用地都属于国家的自然资源和资产，矿山企业只是使用主体，必须强调采矿企业承担对自然资源和生态保护的责任，充分维护国家对自然资源资产的所有者权益。矿山企业应当坚持生态优先、保护与开发相协调的行为准则。在政策上，强化在源头上避免和减少对采矿土地的损毁和生态环境的破坏，建立开发与防治结合、边采边治、以治定采的制度。大力推行绿色矿山建设，提高采矿损毁土地复垦和生态修复的标准；采矿企业要依法编制土地复垦方案，增加建立采矿生态影响修复方案制度，方案达不到规定要求的不予批准采矿权；采矿生产过程中防治达不到要求的，应当责令停产整顿；采矿结束后土地复垦和生态修复达不到规定标准的，要予以重罚。这样可以避免新增因采矿损毁土地和破坏生态的情况。

第二，完善“谁投资，谁受益”激励机制。对历史遗留和自然损毁土地复垦和生态修复项目，应当放开复垦和修复后的土地开发利用方式，制定更加有效的激励政策和鼓励措施，形成配套的制度和办法，充分调动社会投资的积极性。根据土地利用规划和用途管制，矿山土地复垦和生态修复后的土地，采取因地制宜的方针，对土地实施宜耕则耕、宜建则建。依照现行法律规定，实施复垦和修复的工程项目连同复垦后土地开发项目整体有偿出让，复垦后符合规划条件的土地，应当允许进行商业、旅游、文化、康养、休闲、住房和农业开发等项目；严格依法确定修复后的土地使用用途和确定法定的土地出让方式，应当实施竞争出让的项目必须竞争出让；通过评估综合确定项目出让价款；实施复垦修复投入抵补受让土地价价款办法；对复垦修复投资超过土地开发预期的，政府应当进行合理补偿。

第三，拓展“谁投资，谁受益”原则适用范围。对列入规划属于应当由国家投资的矿山土地复垦和生态修复项目，应当国家投资和社会融资共同建立国家复垦修复基金，实现资本化运营。投资列入国家规划的项目，采用市场化运作，通过项目投资开发、项目入股、项目转让和运营以及复垦形成耕地和建设用地指标交易等方式获得投资收益，对投资者进行投资收益分配。这样可以更加有效地利用社会资金，加快我国历史遗留和自然损毁土地复垦和生态修复的进度，提升国家生态建设水平。

第四，加大国家投入力度。国家适度扩大矿产资源开采补偿收益，或者以矿山损毁土地复垦和生态修复为科目，在矿产资源补偿费中列入一定比例的复垦修复税费，专款用于矿山损毁土地复垦和破坏生态修复项目。国家专款主要用于国家重点项目、对环境影响较大项目或者难以通过项目市场方式实施开发获得收益的项目。国家的专项投入应当重点向矿业大省倾斜，支持其提升生态建设水平。

（二）修改法规和完善制度配套

第一，要修改完善法律法规。总结“谁损毁，谁复垦”“谁投资，谁受益”原则和相关法规政策执行的经验和不足，大胆改革创新，特别是从严格约束、有效激励、全面规范等方面进行制度安排；完善推动矿山损毁土地复垦和生态修复项目开展的操作程序，强化各类主体应承担的相应责任，健全对相关违法行为的惩罚和法律追究制度等。借鉴国际经验，制定土地复垦和生态修复法，在更高层次上全面规范土地复垦和生态修复活动，统筹有关部门的相关管理职责，提升管理水平。

第二，完善规划计划体系。编制矿山损毁土地复垦和生态修复专项规划，将其内容纳入国土空间规划。同时，规划应当突出重点区域和重点领域治理，区分轻重缓急，对矿山损毁土地和破坏生态影响城市环境、饮用水源地、历史文化、自然保护区等复垦和修复项目，进行优先和重点安排。

第三，提高技术标准。提高矿山开发和采矿的科学技术水平，提高矿山节约集约利用土地资源的标准，淘汰严重损毁和污染土地、破坏生态环境的落后技术，强化实施采矿国家强制性技术标准等。对矿山开采设计方案达不到国家规定技术标准的不能开采；对矿山企业投产后存在降低或者违反国家标准进行生产的，实行停产整改，整改仍不能达到规定标准的，吊销采矿许可证。引进并开发矿山损毁土地修复和生态修复现代技术，提高复垦和修复的技术标准和水平。

第四，强化监管。严格依法监督矿业权人的用地和开采行为，保障其严格遵守法律法规，依法承担相关责任。监督各级政府主管部门落实管理责任，加强执法巡查，及时发现和纠正违法违规行为。地方政府应当代表国家对自然资源承担所有者的权利和义务，履行相关责任，将矿山损毁土地复垦和生态修复规划计划实施情况，纳入政府政绩考核的内容，定期进行评价。