推进环境治理体系现代化 将生态文明建设融入经济社会发展全过程

摘要：中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），对我国环境治理体系的各方面提出了要求。这是党中央在十九届四中全会提出国家治理体系和治理能力现代化重大命题之后，第一个在专业领域印发实施的专项指导意见，体现了党和国家对生态环境保护工作的重视。《指导意见》为构建现代环境治理体系提供了行动纲领，描绘了我国环境治理体系建设的战略蓝图，提出了环境治理体系现代化建设改革与创新的重点方向。下一步要推进制定《〈关于构建现代环境治理体系的指导意见〉的实施方案》，配合财政体制等相关改革推进环境治理体系现代化进程，推进建立环境治理体系建设评价考核机制等完善配套举措来保障改革的顺利实施。

党的十九届四中全会指出，国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。环境治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是贯彻落实习近平生态文明思想的具体体现，是推进实现美丽中国目标的重要制度保障。为加快推进治理体系和治理能力现代化，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），对国家环境治理体系建设蓝图进行了总体谋划、系统安排，为环境治理体系现代化建设明确了基本思路和重点方向。

一、为构建现代环境治理体系提供了行动纲领

环境保护是我国的基本国策，我国历来重视环境保护相关法律法规、组织机构、政策制度、标准规范等的建设，推动完善环境治理体系。党的十九届四中全会对提升国家治理体系与治理能力现代化水平提出目标要求，环境保护是治理体系与治理能力现代化的重要领域，环境治理体系现代化是推进生态文明与美丽中国建设的坚实制度保障，《指导意见》的出台实施具有重大意义。

1、基本建立以政府、市场与社会为主体的多元环境治理体系

第一，政府主导的生态环境治理体系已初步形成。环境管理体制、机构与职责进一步强化与理顺。成立了自然资源部，统一行使全民自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。组建成立了生态环境部，统一行使生态和城乡各类污染物排放监管与行政执法职能，对原有分散在其他部门的职责进行了整合优化，整体来讲我国生态文明建设与环境治理相关职责的内涵范围在拓展、职责在逐步由分散向统一调整。环境治理格局从“小环保”向“大环保”转变。第二，市场机制在配置环境资源方面作用更加深化。我国出台了环境保护税专门立法，在绿色信贷、绿色保险、生态补偿、排污权有偿使用和交易、绿色供应链构建等方面取得了积极进展，生态环境市场经济体系不断健全。第三，公众参与环境治理的深度、广度显著增加。公众参与的法律制度保障不断完善，《宪法》和《环境保护法》明确了环保社会组织依法享有的获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，生态环境部先后发布多个鼓励公众参与的文件。公众参与渠道不断拓展，环境信息公开、披露工作取得长足进步，针对政府、企业两个主体分别逐步建立起较为完整的信息公开制度体系。

2、环境治理体系和治理能力水平与生态文明建设要求存在差距

虽然我国生态文明制度体系基本确立，但生态文明与美丽中国建设具有艰巨性、长期性，我国环境治理体系的重要领域和关键环节尚存在显著欠缺，不足以推动形成人与自然和谐共生的现代化发展路径，以及有效推动生产、消费和生活的深度绿色化发展。第一，各主体环境治理责任不明晰。环境治理相关方职责与定位不清。生态文明建设需要全社会共同努力、共同贡献力量，需要形成“多元共治”格局，但是权责体系不明确。第二，政府职责权限边界仍有待理清。党委的环境治理领导作用需要进一步明确以及细化职责。各部门环境治理职责依然存在划分不清的问题，中央与地方间、地方各级政府间环境治理职责划分不明确，事权和财政支出责任不匹配，流域管理机构与河长制的关系尚未完全理顺。第三，企业环保主体责任尚未充分发挥落实。企业守法意愿、守法能力均不强，环保职责与义务尚未充分履行到位。激励政策覆盖面低、力度小、刺激作用不强，出台了环境保护税、政府采购等很多针对绿色企业、绿色产品的激励政策，但由于相应的评价机制欠缺，难以激发企业参与环境治理的积极性。第四，社会组织和公众参与能动性有待进一步发挥。公众和社会组织在环境治理中的作用距离激发其充分参与意愿尚有较大差距，参与的深度与广度有待深化。部分环保组织专业性较弱且组织资金较少，参与能力与专业度有待提升。

3、推进环境治理体系现代化是国家治理体系现代化和美丽中国建设的迫切需要

第一，建设生态文明与美丽中国需要完善环境治理体系。我国生态文明建设要求“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”，将生态文明建设理念融入经济社会发展全过程与各方面，发展绿色经济，建立绿色产业体系，需要党委、政府、企业、公众和社会组织各主体充分发挥积极作用，需要生产、消费、流通、贸易、处理处置各环节实现绿色转型，这些都对环境治理体系建设提出了迫切需求。第二，国家治理体系与治理能力现代化建设需要完善环境治理体系。党和国家站在巩固和完善社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化建设大局中谋划加快推进完善环境治理体系。一方面，对环境治理体系现代化建设提出了紧迫要求。另一方面，也提供了更多机遇条件，推进生态环境治理政策机制更好地与国家发展战略、区域战略、产业政策、能源政策、经济政策、交通政策等充分衔接、协同推进，从源头形成有利于环境保护的经济结构、产业结构、区域布局等，促进生态环境保护工作融入经济社会发展各方面、全过程，减轻生态环境保护的压力，实现高水平生态环境保护和高质量发展齐头并进的格局。

二、描绘了我国环境治理体系建设的战略蓝图

为深入推进党的十九大提出的“加快生态文明体制改革，建设美丽中国，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”总体部署，实现美丽中国建设目标，《指导意见》基于现阶段环境治理体系与治理能力基础与进展，聚焦“十四五”生态环境保护需求，提出了构建现代环境治理体系的指导思想、基本原则与主要目标，谋划了“七大体系”共建的战略举措和实施路线图，强化了组织领导的实施保障。

1、是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想的总体要求与部署

《指导意见》高度契合了习近平生态文明思想中关于“构建以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系”的部署要求，结合“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，以及落实绿色发展理念等，在指导思想上明确了党委、政府、企业、社会组织和公众在环境治理体系中的定位与关系，在党的十九大提出的“政府为主导”基础上，强化了党的集中统一领导，形成了党的领导为统领、政府主导为关键、企业主体为根本、社会组织和公众参与为支撑的全民共治体系。对现代环境治理体系的构建思路与实施路径提出了系统性的安排，有助于进一步推进生态环境保护的历史性、转折性、全局性变化，为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力的制度保障。

2、把坚持党的领导、多方共治、市场导向、依法治理作为基本遵循和行动方针

《指导意见》深入贯彻党中央关于生态环境保护的总体要求，把实行生态环境保护“党政同责、一岗双责”作为第一原则，充分利用党委和政府的制度与行政资源；同时强调“坚持多元共治”与“坚持市场导向”，积极推进政府在内的多元治理主体的合作，吸收市场和社会的创新机制体制，以健全经济政策和长效机制，来实现市场规范、企业自治、行业自律和社会和谐的良性互动，有助于提升环境治理的适应性、可持续性和灵活性。依法治国是社会主义现代化建设的一个根本任务和原则，《指导意见》也将“坚持依法治理”作为基本遵循，旨在通过健全法律法规标准、实施最严格执法与监管，来补足治理短板。

3、明确了“形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”的总体目标要求

《指导意见》聚焦“十四五”时期，提出了“到2025年，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系”的目标。“十四五”时期是我国开启第二个百年目标的起步期，世界正面临百年未有之大变局，我国社会经济发展正处于从高速度向高质量发展的转换期，生态环境质量得到改善但成效还不稳固，全球变化影响加剧，绿色发展和绿色生活变革转型任重道远，区域分化态势明显，体制机制改革落地实施发挥效力，生态文明建设和生态环境保护仍处于攻坚克难、负重前行的关键期。因此，“十四五”时期构建“导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动”的现代环境治理体系，将为实现2018年全国生态环境保护大会提出的“到本世纪中叶，绿色发展方式和生活方式全面形成，人与自然和谐共生，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现，建成美丽中国”的伟大目标迈出关键一步。《指导意见》主要目标中提出“七大体系”共建、“落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性”是任务更是目标，为“十四五”时期构建现代环境治理体系提供了行动纲领和方向，既是顺应新形势与新治理要求的战略目标，也是落实生态文明建设与生态环境保护体制机制改革的重要体现，具有重要的历史意义与战略意义。

4、“七大体系”共建充分体现了构建现代环境治理体系的全局性、整体性、统筹性

《指导意见》紧扣党的十九届四中全会提出的“实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度四个方面制度，建设推进生态环境治理体系与治理能力现代化”要求，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态建设的各领域、各方面，提出了健全环境治理领导责任体系、健全环境治理企业责任体系、健全环境治理全民行动体系、健全环境治理监管体系、健全环境治理市场体系、健全环境治理信用体系、健全环境治理法律法规政策体系七大任务与要求。前三大体系从治理主体角度明确了党政领导、企业主体、社会组织与公众的权责与任务，后四大体系从监管、市场、信用、法规政策四个方向明确了体制机制、能力建设与制度保障的路径与措施。构建“七大体系”的具体任务，既是对党的十八大以来生态环境体制机制改革的梳理和总结，把一些成熟的制度巩固下来，如目标评价考核、生态环境保护督察、排污许可管理、监测监察执法垂直管理制度改革、“双随机、一公开”“放管服”改革等；也是在实践中对生态环境治理政策与手段的不断提升与创新，如健全与环保领域权、责、利相匹配的央地关系，推进生产服务绿色化、建立“谁考核—谁监测”的生态环境监测网络，构建一本台账、一张网络、一个窗口的生态环境数据平台，健全“污染者付费＋第三方治理”机制，建设政务诚信与企业信用体系等。《指导意见》抓住党政、企业、社会组织与公众，聚焦行政监管与治理市场两个方面，实现环境治理的管理、监督、服务和配置四大功能，并坚持问题导向，针对环境治理体系薄弱环节提出了切实、可行、有效的多样性参与方式。《指导意见》的实施将更有力地推进企业和公众参与现代环境治理，构建全社会共同参与的环境治理体系，推动从“管理”的一元主体向“治理”的多元主体转变，形成环境治理全民行动的良好格局。

三、提出了环境治理体系现代化建设改革与创新的重点方向

《指导意见》充分结合完善国家治理体系、推进生态文明和美丽中国建设的战略目标需求，提出了我国现代环境治理体系的建设的重点任务，具有时代性、前瞻性、针对性与创新性。

1、主体责任更明确、体系目标更清晰

《指导意见》明确了党委、政府、企业、公众和社会组织在环境治理体系中的定位。生态文明建设是一个“共建共享”的文明形态，要依赖全部社会主体的参与。既往法规政策虽然多次提到“多元共治”的生态文明建设与环境治理体系，但是，对于究竟涉及哪些主体、每个主体在环境治理体系中的作用与地位究竟是什么，没有给出过明确的定位与回答。《指导意见》首次明确界定了环境治理体系中各主体的职责定位，即“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”，为后续制定相关的配套制度措施，充分发挥各主体作用并且各司其职奠定了基础。

2、行政职责更明晰、监督考核更有力

党委和政府在环境治理中起到最为核心的领导与主导作用，所以，进一步完善相关行政部门的职责与义务是完善环境治理体系的前提。首先，明确了央地财政支出责任。进一步落实《环境保护法》第六条“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的要求，明确“主要由地方财政承担环境治理支出责任”，中央财政只负责“全国性、重点区域流域、跨区域、国际合作等环境治理重大事务”的支出责任，进一步捋清了生态环境领域央地的财权与事权划分，这也是首次在某一管理领域清晰界定相关财权与事权划分。其次，提出环境执法与公检法联动机制。提出“建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度”，加大对生态环境违法犯罪行为的查处侦办、起诉、公益诉讼等力度，为生态环境保护提供强有力和职责清晰的司法保障。再次，明确“谁考核—谁监测”。监督与考核是环境治理体系中的重要环节，也是推动各主体特别是地方政府履职尽责的基本保障，而监测数据是监督与考核的基础，《指导意见》为确保监测数据“真、准、全”，以及确保监测数据和考核结果与公众感受相一致，明确提出了确立了“谁考核—谁监测”的原则。

3、更加注重依靠市场和技术创新的力量

市场在资源配置中起决定性作用，《指导意见》在这方面也着墨颇多。首先，提出针对工业污染地块推行“环境修复＋开发建设”模式，为盘活地方环境资源、强化治理社会投入、完善环境治理市场机制提供了有力支撑。其次，提出环保“首台（套）”技术装备与应用示范。我国在科技、工业领域“首台（套）”的鼓励政策实施效果较好，但是环保领域并没有类似的鼓励政策机制设置，而且环保领域一直是自主创新相对比较薄弱的领域。为响应国家“创新驱动”发展战略，独立、自主、可控地针对中国特色、中国标准建设中出现的各种问题，首次提出“推动环保首台（套）重大技术装备示范应用”，建立名单制及给予相关激励措施，加强关键环保技术产品自主创新。

4、更加注重调动与依靠全社会的力量

人民群众是历史的创造者，人民群众中孕育着磅礴的力量，生态环境事业是人民的事业，也必须依靠人民群众的伟大力量。首先，着力强调全民行动体系建设。从强化社会监督、发挥社会团体作用、提高公民环保素养及职责等方面，对于环境治理中的全社会行动体系提出了任务要求。同时，夯实社会基础与群众基础，为相关的绿色生产、消费、生活等提供思想动力与内在支持。其次，强调推进生态环境信息化建设。我国有条件可能在人类历史上率先进入以5G、新一代互联网、万物互联、大数据、云计算、人工智能等为特征的深度信息化社会，届时环境治理与决策体系有可能发生根本性变化，而环境信息、环境数据就是未来支撑这种变化的基础元素。《指导意见》要求“排污企业通过网站公布自身环境信息并对真实性负责”，以及环境数据“三个一”，即要求“形成生态环境数据一本台账、一张网络、一个窗口”，建立“环境信息—环境信用”协同联动体系，“建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度”，推动生态文明建设“少数关键主体”履行更多的生态环境责任。再次，提出“研发推广环境文化产品”。我国传统佛家、道家、儒家等文化中均特别强调“天人合一”“道法自然”等朴素的生态文明思想，马克思主义也特别强调人与自然的和谐。《指导意见》提出通过公益广告等方式，强化与深化生态文化对于人内心自律的教化，培养环境自觉。

5、推动环境治理体系与宏观决策体系更紧密结合

环境治理体系是国家治理体系中重要组成部分，同时，环境治理体系又必须有机融合和借助国家治理体系整体及相关决策与政策机制的力量。首先，强化生态环保规划、标准与产业政策衔接。产业是国民经济的基础与骨干，也是污染物排放的重要贡献者和生态文明建设的重要力量，产业政策、产业规划等宏观政策也会对生态环保产生重大影响。《指导意见》提出“做好生态环境保护规划、环境保护标准与产业政策的衔接配套，健全标准实施信息反馈和评估机制”，强化产业政策与环保政策衔接协同。其次，提出强化环境保护与“四个结构优化调整”的政策联动机制。产业、能源、运输、用地等人类活动是前端，《指导意见》提出“制定出台有利于推进产业结构、能源结构、运输结构和用地结构调整优化的相关政策”，就使得环境因素与环境目标能够更早、更深入进入到国家宏观决策体系中、进入到相关部门决策考虑中，能够更早、更好地推动生态文明建设。

四、完善配套举措保障改革顺利实施

1、推进制定《〈关于构建现代环境治理体系的指导意见〉的实施方案》

首先，中央层面由国家发展改革委会同生态环境部等相关部门，联合制定分工方案，针对重点任务制定分工与完成时限、落实方式。主要是针对首次提出、首次明确的央地环境财政支出责任、环境执法与公检法四机关联动、“谁考核—谁监测”制度体系、生态环境数据“三个一”、上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度、环境政策与产业政策协同机制等任务细化责任分工。其次，地方层面由各地党委和政府根据本地实际情况完成细化实施方案。坚持“一件事情由一个部门负责”和权力与责任对等原则，合理界定环保部门与其他部门的生态环保职能，实现权责明确清晰。同时，制定权责明确的环境治理体系责任清单。制定年度工作计划和具体任务，督促各相关部门履行各自职责。

2、配合财政体制等相关改革推进环境治理体系现代化进程

完善生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，理顺中央与地方在环境治理方面事权与财权的分配关系。首先，界定与划分事权和支出责任相匹配的支出制度，按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的环境治理事权分配原则，在支出责任上，加快中央财政转移支付改革，适度增加地方环境治理财政力量。其次，建立地方环境治理事项支出财政保障机制。将地方生态环境责任下的地方支出责任建立单独的预算科目予以保障，并将其纳入年度预算，保障事项、任务、支出相匹配。

3、推进建立环境治理体系建设评价考核机制

首先，建立环境治理体系建设进展评价指标体系。推进各地开展环境治理体系与治理能力现状评估。由国家发展改革委会同生态环境部建立跟踪评估机制，于2022—2023年组织开展中期评估，并将结果纳入地方生态环境质量改善的考核中。其次，建立典型经验宣传交流推广机制。各地区、各部门在加强环境治理体系建设中，具有创造性、典型性、示范性等的有益经验，由国家发展改革委会同生态环境部进行宣传、交流和推广，选取特别优秀的给予表彰奖励。

作者单位：生态环境部环境规划院