董战峰：支撑三水统筹 流域水环境质量经济政策改革瞄准哪些方向

在JIEI日前举办的“走进水专项”系列研讨会上，生态环境部环境规划院、生态环境管理与政策研究所副所长董战峰做了题为《流域水环境经济政策实践与改革》的报告。其内容主要来自于水专项“流域水环境质量经济政策创新与集成”课题的阶段研究成果，包括流域经济政策的现状、需求和将来的改革方向和重点等。

我国涉水经济政策日益增多，渐成体系，完善需求凸显

主要政策进展情况。一个比较大的变化是以前涉水的经济政策的政策少，这几年政策快速增加，以前涉水污染防治的经济政策主要是在整个生态环境保护中去谈，近几年专门涉水的经济政策越来越多，可以看到水污染防治、水环境质量改善对经济政策越来越重视，需求越来越大，取得了很大的成绩，当然也有不少问题需要解决。

工业水污染治理，经济政策的作用越来越重要，包括环境税、水资源费、排污权交易，绿色信贷、保险、基金政策等。其中，水污染物排污权交易，可以提高减排效率，优化配置水环境容量资源，目前试点阶段结束，在推广过程中遇到了一些瓶颈。

城镇生活源方面，出台实施的政策包括价格补贴、污水处理费等。目前，再生水政策遇到一些挑战，包括在水资源比较缺乏的北方地区。主要是价格机制没有理顺，企业宁愿用新鲜水也不用再生水。污水处理费的分档分类、差别制定、差异实施是改革的主基调，目前主要的问题是全成本覆盖的费用机制不完善。我们运用平均治理成本法做了一个全成本核算，大概污水处理费水平能够达到全成本水平的60%左右，当然各个地方也有差异，另外疫情期间增加了污水处理成本。

从流域的角度，生态补偿是流域综合治理的一项非常重要的政策，通过生态补偿可以把流域上下游共同治水关系打通，建立利益机制，调动上下游共同治理、共同保护、共同享有的主动性、积极性。目前进展还是非常大的，截止2019年，中央财政资金拿出130亿用于推动支持长江流域生态补偿。鼓励跨省流域上下游地方建立横向补偿机制，七大重点流域基本上都开展了补偿，我的判断是初步建立了跨省流域上下游横向生态补偿机制。

最典型的是新安江，从2011年就开始推动试点，已经进行了三轮。我们在“十三五”水专项专门做了评估，相关试点推进了新安江流域的水质改善，对推进地方产业结构调整和绿色产业发展壮大，以及减贫脱贫、拉动就业，效果还是非常好的。当前的问题是公平性、合理性、持续性怎么去保证。我们去调研的时候，安徽省相关同志讲，现在新安江以水质目标为补偿基准的生态补偿已经到了天花板。上游老觉得用了很大力气，但是受偿力度很小，不公平，也不合理，水质再往下去改善，感觉太难了，边际成本在快速增加，但是补偿标准没反映这种情况，上游黄山市感觉很委屈。从技术层面上来说，补偿的基准标准体系的公平、合理、有效、持续等面临挑战。

水环境经济政策改革需求和方向

涉水环境经济政策如何更好服务水质目标管理的需求，支撑水环境质量改善，“三水”统筹与美丽中国建设，甚至包括山水林田湖草系统调控等需求，在不同阶段、不同政策对象上怎么考虑，从技术的角度怎么样去响应这些需求，是课题的主要定位和重点研究目标。

工业源经济政策框架考虑是从投入端到排放控制端到风险端，三个关节要抓好。投入端解决价值性问题，排放控制端主要解决刺激调节问题，风险控制解决风险的分散机制。

投入端主要是水价政策，反映水资源稀缺性的价值，助推产业结构调整。改革目标是形成污染者付费，绩效者受益为核心的政策架构。水价政策主要的技术难点是怎样建立价格与水环境质量目标管理的技术量化关系。对此，我们提供一套技术方法，可以根据各地不同需要来进行设计，发挥水价在工业源管控、产业结构调整中的作用。这里面考虑了水资源稀缺、行业差异性素、污染物排放因子等因素。

从税费角度来说，主要是环境税，包括通过一些税收优惠促进节水设备、技术的使用。环境税实施后，中央给地方1-10倍基础税率的弹性空间，允许地方根据需要去调整税率更好地支撑生态环境质量改善，但很多地方没有转过来，工作还没做到位。从技术角度来说，到底是怎么去设计一个最优税率能够符合水质目标管理需要，我们建立了关键技术，地方可以用于环保税收政策设计。

排污权交易目前主要还是在一级市场交易层面，下一步的改革怎样盘活排污配额指标，关键是政策衔接协同上要做好。比如，现在总量分配和交易怎么去做好衔接，要把点源管理政策和相关政策协调好，让买卖方自发去交易，对交易市场有信心，不会去惜售。还有需要进一步推进的就是排污权怎么样能够作为企业资产去盘活使用，进一步服务于企业的绿色发展，要进行绿色金融产品创新。

绿色金融中的环境污染责任险，主要是针对水环境风险大的企业，保费怎么定很关键。从技术角度，保费怎么设计比较合理，补贴等激励政策怎么设计能够有效地刺激企业、保险公司自觉地参与。

城镇源经济政策改革框架，包括价格、财政、税收、社会投入等相关政策，能够形成一个稳定财政投入的增长机制，包括有些利好税收优惠，金融参与的激励机制。

污水处理费制度的关键是怎么把污水处理费全成本覆盖的机制建立起来。课题研究主要是解决污水处理费全成本核算技术问题以及政策设计，我们考虑了地区差异、工艺、规模、标准等影响因素。这样研究提出的收费方案可以给地方作为一个参考。污泥处理收费也是在污水处理费框架下去考虑。

课题对污泥处理处置成本做了一些研究，把成本按照不同的技术情境测算，为政策设计提供技术基础。比如厌氧消化、土地利用等方式，比卫生填埋的成本差异大概是1050元/DT。污泥的资源化利用则需要一些补贴、税收利好政策去激励。一个关键性的技术问题，就是核算环境成本时，核算范围、污染因子问题，目前主要考虑温室气体排放，还有一些污染物包括有毒有害污染物等需要进一步考虑。

农业源经济政策改革涉及到农业水价改革，农村水环境治理市场机制的激励模式，农户缴费分摊机制等。

其中，畜禽养殖污染治理经济政策，主要的目标是如何促进畜禽养殖粪便资源化能够进入农田作为有机肥使用，把农村废弃物与农业资源化打通。技术难点其一是畜禽养殖补贴标准测算，要考虑品种、规模等不同因素，其中规模是一个非常关键的变量。对此，课题进行了不同规模的情境核算。

比如，通过万头养猪厂的成本收益分析发现，净亏损大概在每年每头5.51元的水平，五千头大概在21.43元，千头规模的大概是在18.2元，差异是比较明显的，这给差异性补贴设计提供了技术基础。

流域经济政策，主要还是补偿。在补偿里有几方面需要重点考虑，包括推进横向生态补偿、市场化多元化补偿，以及技术层面最关注的就是补偿基准和标准问题，怎么去科学评估等。

改革方向是比较明确的，怎么样利用好财政资金继续深入推进流域生态补偿。以环境质量改善为核心的补偿标准在各项工作中怎么体现，怎样把上游地区的生态服务贡献充分体现出来。现在是基于双方去定目标，考虑的主要是水质，流域治理现在已经到了三水统筹这个阶段，包括上游提供的水生态服务的贡献怎么样能够公平合理地得到补偿，我们从技术上要去解决这些基准标准的问题。

怎么核算是技术考虑的因素，包括上下游的权责怎么考虑。权责界定不下来，利益关系就很难界定，机制就很难建立起来，这是一个基础性的工作。课题有两个应用平台，一是流域生态补偿平台，一是流域水生态环境资产核算平台，后者实际上是给生态补偿提供一个技术手段。

最后点一点长江和黄河的生态补偿。长江跨省横向生态补偿机制目前已经启动，但是要形成一个把流域上下游生态经济利益串联起来，把生态环境和共同发展协同起来的政策机制，还有很多的技术、管理工作需要做。我将其总结为十大关系：包括中央和地方流域上下游分工，主体、客体清晰界定，补偿和功能区关系、补偿的需求差异和补偿标准的关系等，关系理顺了，补偿机制可能就健全和完善了。

黄河流域生态补偿情况不太一样，水质问题主要在湟水河、汾河等一些支流上，高质量发展的水平比较低，协同的力度比较弱，生态补偿要考虑到这些因素，怎么样通过资金政策推进地方把项目能力建设起来，推进一些重大工程，对黄河流域来说尤其重要。在资金上可考虑基金的方式，可研究从黄河的水电、旅游等市场化方式筹资。