新时期我国国土空间综合整治现状及对策分析

摘要：近年来，国土综合整治的进程也有了很大的发展。作为推进生态文明建设、协调经济社会发展和落实国土空间综合整治、促进国土空间优化的重要抓手，国土综合整治面临着内涵不清、实践总结不足等问题。基于此，阐述了新时期背景下国土综合整治的内涵，分析总结了我国国土综合整治推进中面临的现实问题，提出形成长效机制、开展国土资源基础调查评价、加强科技创新等建议。

关键词：新时期；我国国土空间综合整治现状；对策分析

引言

国土空间综合整治是空间规划体系中的核心规划，加强战略性工作是国土空间综合整治编制的必要手段。文章通过分析我国空间规划战略研究的发展历程和国外空间规划不同层级之间的战略关系，探讨空间规划与战略的原则性关系，进而对我国现行主要空间规划中的战略内容和实施方式进行梳理，为建构国土空间综合整治战略提供基础。最后提出我国国土空间综合整治与各专项规划战略的关系，以及国土空间综合整治的战略内容和实施手段。

1新时期我国国土综合整治面临的问题

1.1国土综合整治机制不健全

国土综合整治是对所有国土空间中各类自然要素的系统修复治理，涉及多方面、多层次，需要统筹安排和实施。从整治内容上看，国土综合整治涵盖了自然资源重组、生态环境治理、海岸带与海岛利用保护和城乡挂钩精准扶贫四大类。从整治方式上看，国土综合整治存在农业开发、矿产资源集中开发、林业草原保护工程、小流域综合治理、土地整治工程、高标准农田建设等形式。在实施的过程中会涉及自然资源、财政、林业、农业、环保、水利、交通、住建等多个行政部门。当前，这些部门各自拥有并遵循各自的规划体系，各部门之间缺少有机的衔接，没有形成统一的综合机制。如在同一项目区，存在部分项目由不同部门审批重复立项的问题，造成了人力、物力、财力等资源的浪费，不利于国土空间综合整治的全面推进。在新时期，应充分整合自然资源、环保、住建、规划等相关政策，明确各部门职责，完善自然资源的组织机制、资金保障机制、监管机制等，从空间开发利用、资源产权保护、环境治理、市场机制、生态保护补偿机制等多个方面全面助力形成完善的国土空间综合整治体系，推进国土空间综合整治全面快速发展，服务生态文明建设大局。

1.2 国土空间开发格局总体欠佳，综合整治任务艰巨

长期以来，高强度无约束的国土开发利用活动为我国经济社会的快速发展提供了近三十年的支撑，同时也给国土空间和资源环境造成了巨大破坏。并且，由于缺乏总体统筹规划，可以支撑更大规模经济增长的资源环境空间几乎耗尽，国土自然基础与经济社会总量之间的失衡态势日益严重。根据原国土部和环保部2014年联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的点位超标率为16.1%。全国水土流失面积约占陆地国土面积的40%，荒漠化土地面积占比接近30%。截至2010年底，全国因采矿形成的采空区面积约为134.9万公顷，采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万公顷，恢复治理成效较差，推进资源节约、修复生态环境、减少环境负荷、优化国土空间开发格局等国土空间综合整治任务较重。新时期，面对严峻形势，国土空间综合整治须在“山水林田湖草”生命共同体，尊重顺应保护自然等理念的指导下，提高资源环境承载力，优化国土空间开发格局，巩固自然资源生态安全，建设宜居美好家园。

2新时期我国国土空间综合整治的措施

2.1城乡规划

城乡规划体系主要包括城镇体系规划、城市总体规划和详细规划。此外由城市总体规划延伸而来的战略规划、概念规划、远景规划等也是重要的城乡规划类型。城镇体系规划属于区域规划的范畴，具有较强的战略性。自20世纪90年代中期以来，几乎各省都开展了城镇体系规划，随后延伸出都市圈规划、经济区规划等类型。全国城镇体系规划是针对我国的城镇化战略提出的新规划，在空间上落实和协调国家发展的各项要求。

省、市、县城镇体系规划战略性主要体现在以“需求”为导向，通过“三结构一网络”（城镇体系的地域空间结构、等级规模结构、职能类型结构和网络系统组织）的主要内容强调对发展的指引。其战略主要通过各城市的总体规划加以落实。城市总体规划往往被冠以“龙头”地位，其战略性主要体现在“研究城市前瞻性、综合性的发展目标”，为经济社会各项事业的发展提供可选择的空间布局。城市规划实现战略的手段是用地属性和建设管理，战略落实体现在各项设施的布局和城市用地布局，以及下位的详细规划用地安排当中。控制性详细规划以落实用地安排为主，基本上没有独立的战略内容，战略判断由城市总体规划完成。战略规划则是为了从战略高度谋划城市发展，捕捉发展机遇、增强发展实力所编制的专门规划。其实施的手段更加多元，有些手段并不属于城乡规划的职能，需要由其他部门负责完成。

2.2强化产业把关和项目

准入落实产业强县的战略理念，深化产业导向研究，树立现代化产业园区发展理念，落实空间用地，优化配套设施，实现产城融合发展。加强资源统筹调配，优先保障重点区域、重大项目，建立50亩（无论存量还是新增土地）以上用地项目“绩效预期论证制”和“履约退出机制”，保障空间高效利用。严格甄别项目，健全项目联审把关机制、项目“地耗”控制与用地效益评价机制，对占地面积大的项目要进行研判分析，坚持把好的土地提供给好的项目。

2.3统筹全局，形成推进国土空间综合整治的长效机制

在生态文明建设背景下，应进一步树立“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草”生命共同体等绿色生态理念，在土地整治的基础上，以服务城乡统筹发展、助力精准扶贫、落实空间规划、推进新型城镇化等为导向，将所有自然资源纳入整治范畴，整合各部门现有分散的治理政策，着眼于改善某一区域的生产、生活和生态环境，构建具有时代特色的国土空间综合整治长效机制。由于国土空间综合整治具有系统性强、涉及面广等特点，国土空间综合整治机制应向多部门协调合作的方向探索，明确相关部门职责，建立健全的共同责任制度，避免在工作推进的过程中，因缺乏部门合作和区域协作而出现的各自为政、条块分割的情况。探索以市场为导向的国土空间综合整治机制，倡导多种方式和渠道筹措资金，以政府资金为主，吸引更多社会资金投入，充分发挥政府、市场和社会多重力量，形成更加合理规范的多元化投资机制。加强理论研究，制定有利于国土综合整治推进的政策措施。加快推进建立完善的国土空间综合整治绩效考核机制，建立健全的公众参与机制，提升政府在实施推进国土综合整治方面的科学决策水平。

2.4加强理论建设和培养专业科技队伍

国土空间综合整治是一门涉及土地、生态、景观、环境、水利等的综合性科学，在推进的过程中，应十分重视理论体系建设和专业科技队伍的培养。西方国家为了促进国土综合整治工作的发展，创立了“区域科学”，作为建立在社会学、经济学、地理学等多学科交叉基础上的一门边缘科学，专门研究地域开发规划与设计。在理论体系上，应加强对国土综合整治的内涵、整治内容、任务、战略方针以及政策体系等方面的研究。在技术方法上，应加强国土空间综合整治基础调查评价、标准规范、动态监测等方面的研究。积极探索在石漠化地区、损毁土地复垦、自然灾害防治、土壤污染治理、退化土地修复等方面采用生态化的新技术、新设备、新方法，引进先进的管理理念，提升综合整治水平，增强综合整治成效。

结语

综上所述，国土空间综合整治为经济的发展奠定了资源环境基础，在对制度进行不断创新和体制不断革新的过程中，逐渐形成了对国土空间综合整治的健全体系，进而使其对建立国土空间开发的相关制度加以推进。