国家环境经济政策进展评估报告2019

【摘 要】 本年度国家环境经济政策进展评估报告采用实地调研法和政策分析法，对2019 年我国重点环境经济政策的进展进行了系统评估，总体结论认为环境经济政策在污染防治攻坚战和生态环境质量改善中发挥了积极作用，生态环境保护的市场经济政策机制在不断健全，但是环境经济政策体系尚需进一步完善优化，亟须通过深化改革助推生态文明和现代环境治理体系建设。

引言

2019 年是中华人民共和国成立 70 周年，也是全面建成小康社会关键之年。随着生态文明建设和污染防治攻坚战的深入推进，我国生态环境保护工作向纵深发展，环境政策体系在加速转型，生态环境市场经济政策越来越受到重视，环境经济政策创新与实践正面临前所未有的机遇，总体进入快速发展时期。

1研究方法

2019年度的评估方法仍采取实地调研法和政策分析法 [1,2]。在评估思路上，基于大量实地调研访谈和相关政策文件解析，系统评估国家和地方环境经济政策实践最新进展，研判环境经济政策发展形势，分析年度环境经济政策动态变化，重点对生态环境经济政策体系中的 10项政策进展进行分项评估，根据各项政策进展的评估结果，形成年度环境经济政策实践进展的总体评估结论。

2重点环境经济政策进展评估

• 环境财政政策

环境污染治理投资逐年增加与投入相对不足并存。“十三五”以来，我国环境污染治理投资额总体呈逐年增加趋势，从 2015年的 8806.3亿元增加到2017年的9539亿元，但是环境污染投资占比国内生产总值（GDP）仍然过低，从 2015 年的 1.28% 下降到 2017 年 1.15%，下降 0.13%。环保投入统计上的不足与现有统计口径难以反映新的生态环境保护形势有直接关系。统计指标和统计制度不完善，无法充分支撑环保投资的科学测量和定量决策。在将来的生态环境财政投资改革中需要加强生态环境保护预算和财政支出政策改革 [3]。

中央持续加大生态环境保护投资力度。2019 年， 中央环境保护财政专项资金共安排 700.9 亿元专项用于水、大气、土壤以及农村环境治理。其中，水、大气、土壤污染防治专项资金分别安排 190 亿元、250 亿元、219.1 亿元，农村环境综合整治专项资金安排41.8 亿元 [4]。生态环境保护专项资金政策是多年来我国生态环境保护工作的成功经验模式，对解决阶段性、重点地区、重点领域的重点生态环境问题起到了关键作用，对于当前打好打赢污染防治攻坚战发挥了至关重要的作用。从生态环境保护专项资金运行情况来看，需要解决的问题是资金绩效以及资金项目库机制问题，需要强化资金的绩效管理，更要给予地方更多的灵活性，允许地方因地制宜合理使用资金，包括统筹优化资金的使用等。

环境补贴政策不断完善。环境补贴政策在生态环境保护中发挥重要作用。主要的政策包括环保电价、新能源汽车、光伏发电、秸秆综合利用等补贴。环保电价补贴政策是激励火电脱硫、脱硝的重要政策。新能源汽车补贴政策开始退坡，新能源乘用车、新能源客车、新能源货车补贴标准降低。推动光伏发电补贴退坡，实行光伏发电补贴竞价。中央财政资金与地方政策支持“煤改气”和“煤改电”补贴，推进清洁取暖。中央财政补助推进耕地轮作休耕制度试点，各地加大秸秆综合利用补贴力度、以奖代补推进绿色循环优质高效特色农业。需要进一步探索完善环境补贴政策标准，创新补贴方式，探索建立差异化补贴机制。

• 环境资源价格政策

多地深化绿色发展价格机制改革。自 2018 年国家发展改革委发布《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》以来，青海、河南、云南、内蒙古等多个省份推出相关政策，提出按照污染者付费和补偿成本并合理盈利的原则深化绿色发展价格改革，多地在污水处理费、固体废物处理费、水价、电价、天然气价格等收费政策推动上有所进展，特别是向环境信用表现良好的企业以及生态型项目倾斜，对促进地方向高质量发展转型、发挥壮大生态环境保护市场、利好生态环境保护企业发挥了重要作用。

水价改革持续推进完善。一是继续推进居民阶梯水价改革。2019 年 4 月，国家发展改革委、水利部印发关于《国家节水行动方案》的通知，进一步提出全面深化水价改革，适时完善居民阶梯水价制度。全国31 个省份已全部实施了居民阶梯水价制度，大部分城市也已经实施并完善城镇非居民用水超定额、超计划累进加价制度，水价政策较好发挥了价格机制在水资源配置中的调节作用和用水定额的引导作用。二是农业水价综合改革加快推进。2019 年 5 月 15 日，国家发展改革委、财政部、水利部、农业农村部联合印发《关于加快推进农业水价综合改革的通知》，提出 2019 年新增改革实施面积 1.2 亿亩 a 以上，北京、上海、江苏、浙江等地区积极推进改革，主要集中在对水利工程项目的精准补贴及节水奖励资金等方面。因地制宜推进差异化水价政策，完善再生水水价机制，充分发挥水价在产业结构调整的作用尚需进一步加强。

电价政策不断调整完善。一是地方差别电价实施力度加大。2019年 3月，国家发展改革委发布《关于电网企业增值税税率调整相应降低一般工商业电价的通知》，开启了降电价热潮。全国已有 26个省（区、市）发布了 2019年降低电价的通知，伴随着各省（区、市）工商业电价下调，多数地区峰谷价差也

随之缩小。多省份发布关于完善差别化电价政策的通知和相关措施，进一步加大差别电价实施力度。二是新能源电价政策进一步完善。2019 年 5 月，国家发展改革委发布《关于完善风电上网电价政策的通知》， 将陆上和海上风电项目电价由标杆上网电价调整为指导价，明确了陆上和海上已经核准项目如何继续享受补贴电价。光伏发电电价政策再次调整。2019 年 4 月28 日，国家发展改革委发布《关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》，再次调整 2019 年光伏发电上网电价政策，提出适当降低新增分布式光伏发电补贴标准，规定 I ～III 类资源区新增集中式光伏电站指导价分别为 0.4 元 /（kW·h）（含税，下同）、0.45元 /（kW·h）、0.55 元 /（kW·h）。光伏发电电价政策调整的主要目的是为科学合理引导新能源投资，推动光伏发电产业健康可持续发展。

环境收费政策深入推进。2019 年 5 月，住房和城乡建设部等三部门发布《城镇污水处理提质增效三年行动方案（2019—2021 年）》，提出要完善污水处理收费政策，建立动态调整机制。各地积极推行垃圾计量收费和差别化收费，多省份更新调整危险废物处置费标准。差别化垃圾处理收费政策仍是政策短板。

• 生态补偿政策

重点生态功能区财政转移支付继续完善。财政部发布《关于下达 2019年中央对地方重点生态功能区转移支付的通知》，将 2019年重点生态功能区转移支付分配下达各省份，总计下达 811.00亿元。对于甘肃省的补助最多，为 64.62亿元。就用途而言，重点补助数额最大，为 583.13 亿元。国家重点生态功能区财政转移支付范围与面积逐年增加，在维护国家生态安全、引导地方政府加强生态环境保护力度、提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力等方面起到了积极作用，但是生态环境质量改善对于财政转移支付分配的调节力度尚不充分，需要从制度层面加以强化 [5]。

跨省（区、市）流域上下游横向生态补偿试点推进顺利。截至 2019年，中央财政资金拿出 130亿元用于推动支持长江流域生态补偿，取得了很好成效。2019年 1月，生态环境部、国家发展改革委联合印发《长江保护修复攻坚战行动计划》，提出要健全投资与补偿机制，完善流域生态补偿。2019年 9月，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》及《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》实施， 新安江流域生态补偿机制进一步推深做实，新安江— 千岛湖生态补偿试验区加快建设。

生态综合补偿试点启动。2019 年 11 月 5 日，国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》，在国家生态文明试验区、西藏及四省份的藏区、安徽省选择 50 个县（市、区）开展生态综合补偿试点。以完善生态保护补偿机制为重点，以提高生态补偿资金使用整体效益为核心，调动各方参与生态保护的积极性，增强自我发展能力，实现生态保护地区和受益地区的良性互动，这为进一步深化生态补偿制度改革提供了重要方向 [6]。

森林生态效益补偿制度推进建立。2019 年 12 月28 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国森林法》修订案，明确自 2020 年 7 月 1 日起施行，提出国家建立森林生态效益补偿制度，加大对公益林的保护支持力度。新修订的《森林法》为森林生态效益补偿制度完善提供了法律基础。

地方因地制宜开展了多样化生态补偿探索。探索推进建立生态红线、海洋、湿地、矿产资源、环境空气质量等生态补偿机制。2019 年 1 月，《宁夏回族自治区生态保护红线管理条例》正式实施，要求加强生态保护红线管理，对依据相关规定划定的生态保护红线进行生态补偿。2019 年 1 月，江西省林业局制定出台《江西省鄱阳湖国家重要湿地生态效益补偿资金管理办法》，细化了鄱阳湖国家重要湿地生态效益补偿范围、补偿对象和补偿标准等内容，有利于完善江西省湿地生态补偿机制。2019 年 8 月，河北省自然资源厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的实施意见》，推进建立健全依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿制度。山东、四川、湖北、江苏等多地积极推进实施环境空气质量生态补偿，按照“将生态环境质量逐年改善作为区域发展的约束性要求”和“谁改善、谁受益，谁污染、谁付费”的原则，建立考核奖惩和生态补偿机制。

• 环境权益交易政策

自然资源资产产权制度改革全面推开。2019 年 4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确了统筹推进自然资源资产产权制度改革的时间表与路线图。7 月，自然资源部等五部门联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》《自然资源统一确权登记工作方案》，明确从 2019 年起，利用 5 年时间基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记。推进建立健全自然资源资产产权体系，有助于解决自然资源资产权利交叉重叠、缺位遗漏及权能不完善等问题。

排污权交易二级市场亟须突破。2019 年，各试点地区继续推进排污权有偿使用和交易工作，如浙江、陕西、湖南截至 12 月 26 日征收排污权有偿使用费总计约 3.7 亿元，二级市场交易金额总计约 6.4 亿元。浙江、重庆、内蒙古、河南等试点地区已完成了全部新增污染源的排污权有偿使用，浙江等少数地区已逐步将排污权有偿使用范围扩展至现有污染源。我国排污权有偿使用和交易探索的不断深化，需要打通二级市场顺畅运行的政策瓶颈，更好地发挥排污权交易的政策作用 [7]。

碳排放权交易进入拓展深化阶段。2019 年，我国试点碳市场累计成交量约 6962 万吨二氧化碳当量，累计成交额约 15.62 亿元人民币，分别比 2018 年同比增加了 11%、24%，反映了国内碳交易量和规模增速很快。交易试点成果显著，全国电力现货市场试点模拟试运行完成，2020 年将开展连续结算试运行。

水权交易制度改革不断推进完善。2019 年 2 月， 国家发展改革委等七部门联合印发《绿色产业指导目录（2019 年版）》，要求发展水权交易可行性分析服务、参考价格核定服务、方案设计服务、交易技术咨询服务、法律服务等。同年 4 月，国家发展改革委、水利部联合印发《国家节水行动方案》，推进水资源使用权确权，明确行政区域取用水权益，科学核定取用水户许可水量。全国水权交易规模逐渐扩大，水权改革试点相继启动，地方试点探索不断推进，水权交易规范化制度体系逐步完善。

• 绿色税收政策

环境保护税激励效果显著。从 2019 年环境保护税（以下简称环保税）征收情况来看，排污单位纳税遵从度逐步提高，环保税纳税人户数和收入均逐渐递增。环保税减税措施调节企业节能减排和技术创新进步效果显著。例如，环保税正式实施两年以来，上海市已有 400 余家企业受惠，减免税收超过一亿元。开征环保税激励企业转型升级，2019 年一季度，全国3000 余户城乡污水处理厂通过加强管理或提标改造， 实现了达标排放，享受免税红利 11.3 亿元；3.3 万户纳税人通过补齐环保设施短板、更新生产工艺，享受税收优惠 9 亿元 [8]。

资源税改革不断深化。一是资源税法正式通过。

2019 年 8 月 26 日全国人大常委会通过《中华人民共和国资源税法》，自 2020 年 9 月 1 日起实施。新税法以正列举的方式统一规范了税目，分类确定了税率， 为简化纳税申报提供了制度基础。2019 年资源税收入1822 亿元，同比增长 11.8%[9]。资源税法体现了深化“放管服”改革的要求，新税法规定由纳税人选择按月或按季申报缴纳，并将申报期限由 10 日内改为 15 日内 [10]。二是水资源费改税试点取得积极进展。9 个省（区、市）水资源税改革试点加快建立配套征管制 度，出台多项专门管理措施。北京、内蒙古、河南、宁夏等地印发水资源税征管应急预案，建立健全水资 源税改革应急工作机制；天津、河南、四川、陕西、宁夏等地印发水资源税纳税人信息移交相关办法，促 进水利部门、税务部门等密切协作，强化协调推进税 收征管，为水资源税改革试点顺利推进提供保障 [11]。各地方试点的深入探索为全国进一步推开水资源费改 税提供了经验积累。