专家观点 | 关于加强生态环境保护 打造绿色发展新动能的几点思考

摘 要：生态环境保护担负着守护和建设“绿水青山”的历史重任。实践表明，生态环境保护实践对推动绿色发展起到了重要作用，环保投资促进经济增长，环境保护标准倒逼工业结构升级，总量减排为经济增长腾出环境承载空间，绿色消费拉动经济绿色增长，环保产业为经济绿色增长注入新活力等。当前，受经济结构、能源结构等影响，加上新冠肺炎疫情对经济社会发展造成的巨大不确定性，我国生态环境保护压力依然较大，实现生态环境根本好转、全面推动经济绿色转型尚需付出艰苦努力。为此，必须加强绿色发展标准体系建设，不断完善环境经济政策，持续加大环境污染治理投资，培育壮大生态环保产业，加快绿色技术创新发展，以推动生态环境高水平保护，打造绿色发展新动能。

近年来，我国经济承受了较大的下行压力，逐步由中高速增长进入高质量发展阶段。与此同时，社会上出现了所谓“环保过度论”，认为生态环境保护是影响经济增长速度的重要原因。特别是中央生态环保督察启动以来，个别地方出现了环保“一刀切”问题，由此进一步引发了人们对生态环境保护是否影响经济增长的争论。实践证明，环保“一刀切”现象实质上是一些地方政府不能坚持以人民为中心的思想，缺乏科学精准、系统整体施策的思维，没有把生态环境保护作为优化经济发展的重要推动力加以落实，在“就环保论环保”惯性思维引导下的乱作为现象，完全违背了生态文明建设的根本宗旨，严重背离了生态环保政策的初衷，极大损害了政府的公信力。

党的十九大以来，在习近平生态文明思想指引下，我国生态环境保护各项工作取得积极进展，生态环境质量明显改善。但必须清醒地认识到，实现生态环境质量持续改善、根本好转，仍然面临诸多困难和挑战。要深刻领会和理解“绿水青山就是金山银山”理念的内涵，准确把握新时代生态环境保护的历史方位、战略地位和目标定位，紧紧抓住改善生态环境质量这个核心，把生态环境保护置于绿色发展的主战场、主阵地，坚决打赢打好污染防治攻坚战，坚持方向不变、力度不减，突出精准、科学、依法治污，全面推动绿色发展，提高全面建成小康社会的绿色底色。生态环境保护为绿色发展注入新动能绿色发展是对传统发展观的根本性变革，也是彻底解决生态环境问题的治本之策，本质上要求把生态环境资源作为经济增长的内生变量，把经济增长限定在生态环境系统承载能力范围之内，把生态环境保护作为经济绿色转型的重要驱动力，为生态环境保护提供导向标和指路灯。

生态环境问题是经济系统的那些“劣币”造成的，生态环境保护的任务就是要彻底清除那些“挣环境钱、获污染利”的“劣币”，彻底清除经济系统中那些损害生态环境的“黑色增长”因素，为“良币”的存在和发展创造一个良好的市场环境。生态环境保护担负着守护和建设“绿水青山”的历史重任，我国多年来的实践表明，生态环境保护不但不会影响经济增长，而且能够为经济增长创造良好的生态环境条件，引导和倒逼传统经济绿色转型，正向带动经济绿色增长，是推动绿色发展的重要驱动力。

环保投资对经济增长有促进作用

环保投资与普通投资一样，具有乘数效应，对经济增长发挥着短期和长期的促进作用。环保投资既可以改善生态环境，同时也能拉动经济增长，具有一举两得的效果[1]。“十三五”期间规划的全社会环保投资将达17万亿元，特别是大气、水、土壤污染防治行动计划全面实施，对经济增长和就业形成了较大的拉动作用。据测算[2-3]，“大气十条”实施5年累计直接投资约1.65万亿元，能够拉动GDP累计增加2.06万亿元，投入产出比为1∶1.25；累计增加非农就业岗位约260万个。“水十条”实施预计总投资为4.6万亿元，可拉动GDP增长约5.7万亿元，投入产出比为1∶1.27；累计增加非农就业398万人。“土十条”实施预计可拉动GDP增长约2.7万亿元，可新增就业人口200万人以上，到2020年，预计可带动环保产业新增产值约4500亿元。

三大污染防治行动计划明确了环境质量改善目标和指标，设计了一系列污染治理、产业结构布局调整重大工程和措施，已经和即将带来一轮环境污染治理投资，不但能够从整体上改善生态环境质量，而且会拉动经济增长，带来显著的经济社会效益和健康效益。

环境保护标准倒逼工业结构升级

“波特假说”认为，环境规制一方面增加了企业的治污成本，另一方面可能激发企业的技术创新动力。研究表明，环境规制对工业化中期和后期阶段城市的产业结构升级具有显著的促进效应，且对中期阶段城市的促进作用更强[4]，对我国现阶段经济结构的调整升级应具有正向促进作用。行业污染物排放标准是引领和推动绿色发展的重要环境管理手段。行业污染物排放标准一方面对新发展工业项目起到引导和限制作用，有利于从源头把好环境准入关；另一方面能引导和倒逼现有工业企业优胜劣汰，推动淘汰高耗低效的落后和过剩产能，促进工业企业开展技术创新活动、升级生产工艺、加快产品更新，降低能耗、物耗和污染物排放强度，推动工业结构优化升级（见表1）。

以钢铁行业为例，钢铁系列排放标准的实施，有力地支持了取缔1.4亿吨“地条钢”和淘汰90米2以下烧结机、400米3以下高炉、80吨以下转炉等工作。在淘汰落后产能的同时，钢铁产业的核心竞争力不断提升，如倒逼企业采用先进的无铬钝化工艺，提高了我国钢产品的国际竞争力，打破了发达国家绿色贸易壁垒。中国钢铁工业协会会员企业利润总额从2012年的－6.73亿元增加到2017年的1773亿元，2017年全行业吨钢平均利润达411元，实现了环境、经济效益双赢。

总量减排为经济增长腾出环境承载空间

实施总量减排，一方面通过工程减排措施削减污染物排放量，为新上项目腾出环境容量；另一方面，通过淘汰落后产能（结构减排），有利于从源头减少污染物产生量，促进产业结构优化，正向推动经济增长。“十一五”期间，我国实施COD和SO2两项主要污染物总量减排，“十二五”期间，又将NOx和氨氮纳入总量减排考核范围。2015年与2010年相比，全国COD、SO2、氨氮、NOx排放总量分别下降12.9%、18.0%、13.0%和18.6%。“十三五”期间，我国经济发展进入新常态，产业结构优化明显加快，能源消费增速放缓，资源性、高耗能、高排放产业发展逐渐衰减，减排工作进一步推向深入，与2015年相比，2017年全国SO2、NOx、COD、氨氮排放量分别降低9.8%、7.7%、9.6%、7.5%。2019年，全国COD、SO2、NOx、氨氮排放总量同比分别下降3.2%、4.4%、3.5%、3.3%。

近年来，我国生态环境质量总体改善，环境空气质量、水环境质量持续改善，海洋环境状况稳中向好，土壤环境风险得到基本控制。2016—2019年，我国GDP年增长率保持在6.1%～6.9%。与此同时，我国的生态环境质量持续改善，与2015年相比，2019年全国地表水优良水质断面比例上升8.9个百分点，劣Ⅴ类断面比例下降6.3个百分点；细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市年均浓度下降23.1%，全国337个地级及以上城市年均优良天数比率达到82%。由于加强污染防治工作，在主要污染物排放量大幅度下降的同时，GDP仍然保持了强劲的增长态势。

绿色消费拉动经济绿色增长

环境标志是推进绿色消费的有效载体。实施环境标志制度，一方面推动以政府为主的绿色采购，促进绿色产品消费，从消费端拉动经济绿色增长；另一方面，环境标志认证的绿色产品具有节能低碳属性，产品消费客观上能够促进资源节约和污染减排。

经过20多年的发展，环境标志制度不断严格认证标准，有力促进了VOCs、NOx、SO2等多种污染物减排，节约了能源资源，降低了二氧化碳的排放。目前，环境标志产品已涉及汽车、建材、纺织、电子、日化、家具、包装等多个行业，共形成99大类产品标准，有4000多家企业、40多万种型号的产品获得了认证。自2006年环境标志产品进入政府采购清单，到2018年环境标志产品政府采购规模达到了1647亿元，占政府采购同类产品的81.5%。2008—2018年，环境标志产品的政府采购总规模已经达到11871.5亿元。

环保产业为经济绿色增长注入新活力

节能环保产业是典型的绿色低碳产业，可实现既要“绿水青山”又要“金山银山”的效果，是绿色发展的新动能[5]。随着生态环境监管力度加大、环境标准提高，环境污染治理投资逐年增加，在直接拉动经济增长的同时带动了环保产业发展，为经济发展增添新动力。

“十二五”以来，我国环保产业年均增速26.9%，到2016年环保产业的销售收入达到1.15万亿元，较上年增长19.8%，成为我国一个“万亿级”产业。据《中国环保产业发展分析报告（2019）》，2018年全国环保产业营业收入约16000亿元，较2017年增长约18.2%，其中环境服务营业收入约9090亿元，同比增长约20.4%。以第三方治理、环境管家服务等为核心的现代环境服务产业体系加速形成。

总体来看，我国环保产业不断壮大，呈高速发展态势，年增长率远大于同期GDP年增长率。自2016年成为万亿元产业以来，环保产业营收总额占GDP比重基本保持在1.5%左右。

生态环境保护推动绿色发展面临的困难和挑战当前，我国尚处于工业化和城镇化加速发展阶段，受制于产业结构、能源结构、污染治理投资等因素综合影响，未来我国生态环境承载压力依然较大，实现生态环境根本好转、全面推动经济绿色转型尚需付出艰苦努力。随着疫情防控进入常态化、企业加快复工复产，传统基础设施和新型基础设施建设并行推进，各地许多停摆、蛰伏的产能和产品生产短时间内集中快速恢复性增长，将给生态环境带来更大的反弹压力。

生态环境根本好转拐点远未到来

以PM2.5为例，2019年“2＋26”城市、长三角地区41个城市的PM2.5平均浓度分别为57微克/米3、41微克/米3，同比分别下降1.7%、2.4%，而汾渭平原11个城市PM2.5平均浓度55微克/米3，同比上升1.9%。与《环境空气质量标准》（GB 3095—2012）二级标准值（年平均浓度35微克/米3）相比仍有较大差距，与发达国家和世界卫生组织的目标相比差距更大。

据《中国科学院院刊》相关研究[6]，我国基于常规监测指标的大气环境质量拐点将出现在2020—2025年；实现从污染峰值到治理实现较好的、能够让公众满意的大气环境质量要到2030—2035年；而考虑到VOCs、臭氧污染和气候变化等新因素的质量拐点则要延迟到2040年前后。

总体来看，实现党的十九大报告提出的到2035年生态环境根本好转目标，仍然存在一系列制约因素：一是未来一段时期我国仍将处于工业化中后期发展阶段，产业结构重型化特征显著，诸如“工业围城”“一钢独大”“一煤独大”等现象比较普遍。2019年，全国第三产业比重达到53.9%，比2010年提高约9.7个百分点，但与发达国家先进水平相比（OECD国家2016年第三产业比重为69.68%），仍有较大差距。工业行业中化工、石化、建材、冶金等占比高达80%以上。二是能源效率仍然较低，煤炭消费总量居高不下。2010年以来我国能耗强度持续降低，世界经济网报道，到2016年我国单位GDP能耗为3.7吨标准煤/万美元，是2015年世界能耗强度平均水平的1.4倍，发达国家平均水平的2.1倍。中国工程院发布的研究成果显示，我国2020年工业能耗达到峰值，但到2050年才能迎来能源消费的“拐点”。三是随着城镇化进程加快，城市生态环境压力将显著加大。据测算[7]，如果每年新增城镇人口500万人，每年需新增煤炭消费量32.273万吨和用水量56730万吨，产生污水52585万吨、SO212540吨、NOx2235吨、烟粉尘25305吨和城市垃圾220.7万吨。

此外，区域发展不平衡问题突出，资源和环境空间分异现象明显。当前，东南沿海地区总体上已进入工业化后期，传统污染物排放已经达到拐点或越过峰值，且随着现代经济体系逐步完善，生态环境压力持续缓解。中西部地区工业化水平较低，处于向环境库兹涅茨曲线顶峰爬升阶段。伴随承接东部地区大量产业转移，中西部地区生态环境压力可能进一步增大。此外，随着城市工业向农村地区转移，农村生态环境污染风险压力可能加剧。