新固废法助力生活垃圾治理全面提升——新固废法系列解读之七

2018年，中国城市和县城生活垃圾清运量达到2.95亿吨，无害化处理率达到98%，同时生活垃圾分类也从试点进入全面推进阶段，生活垃圾治理重点在从无害化向资源化和减量化转变的过程中也面临诸多新的挑战。为应对这些挑战，新通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称新固废法）在生活垃圾治理方面，进行了全方位升级，当下人民群众最关心的垃圾分类全面纳入，为未来生活垃圾治理的全面提升提供了有力法治保障。

1 顶层设计助力，垃圾分类有法可依

近年来，习近平总书记高度重视垃圾分类和无害化处理工作，多次强调要把加强固体废弃物和垃圾处置作为当前和今后一个时期需要着力解决的突出环境问题，提出普遍实行垃圾分类和资源化利用制度，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统。这些指示对传统的生活垃圾处理提出了新要求。

2018年，中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，指出要加快推进垃圾分类处理，到2020年实现所有城市和县城生活垃圾处理能力全覆盖，直辖市、计划单列市、省会城市和第一批分类示范城市基本建成生活垃圾分类处理系统。

新固废法开宗明义，首次明确国家推行生活垃圾分类制度，让垃圾分类和垃圾处理不再割裂，而是成为一个整体，垃圾分类重要性也进一步提升。可以确定的是，垃圾分类将成为生活垃圾治理重要的前提和全过程秉持的原则，而不再仅是其中一个环节。

生活垃圾分类顺利实施离不开政府间多部门协同和大量资金投入，缺乏政策抓手和收费机制是当下地方政府在推进垃圾分类过程中面临的两大主要掣肘。

截至2020年一季度，46个分类试点城市仅有11个出台了地方性法规，其余都是以政府规章或规范性文件的形式发布政策；而根据国内外生活垃圾分类开展情况估算，全面开展生活垃圾分类的资金投入将提高10%以上，我国垃圾处理费率和收缴率均偏低，难以覆盖生活垃圾管理的成本和体现垃圾分类少产生、少付费的原则。

新固废法在原有的污染者负责基础上提出产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度，体现分类计价、计量收费等差别化管理。同时，授权地方政府可以结合实际，制定本地方生活垃圾具体管理办法，直击分类堵点，特别是科学的垃圾收费制度将成为未来地方政府垃圾治理可持续的基石。

2 明确主体，理顺垃圾分类目的

何为分类，为何分类一度是全社会争论的问题。我国从二十世纪五十年代开始进行垃圾分类，1959年，武汉实行有机垃圾和无机垃圾分类收集，因居民不习惯而停止。二十世纪九十年代，农民不再主动使用垃圾堆肥，原因是化肥产量和价格变化，垃圾肥缺乏竞争力。2010年，废品回收率倒退，原因是国际大宗再生料价格降低，国际油价降低，再生资源价格下降。在曲折推进的过程中，垃圾分类的目的逐渐清晰：追求经济效益的垃圾分类不可持续，“生态文明”和“精神文明”的最佳实践才是垃圾分类的目的。

而当下一些似是而非的观点恰恰说明产生者和政府分类目的不清、主体和责任模糊。如“我们

分好了，垃圾车又混到一起拉走了，我分了有什么用？”“政府只考虑自己，不管我们投放的便利性，还要破袋，没法投。”“垃圾分类太麻烦，又没什么好处。”

笔者认为，产生者特别是个人进行垃圾分类投放更多是为了“身体的教养”，是一种素质现代化的体现，而政府作为治理者对投放后的生活垃圾进行分类收集、运输和处理是为了“城市治理能力”，是为了营造更加宜居的环境，这两者没有先后之分，也没有主次之别。如果这些似是而非的观点得不到纠正，那么治理者和产生者之间将一直处于“囚徒困境”之中，垃圾分类的参与率和效果也难以提升。

新固废法为了解决这些模糊不清的问题，在垃圾分类的主体和责任方面明确了政府和产生者各自的要求：县级以上人民政府负责建立生活垃圾分类管理系统和工作机制，督促引导生活垃圾分类工作，同时还要负责安排回收网点，组织生活垃圾分类收集、分类运输、分类处理，制定分类相关规章制度并对作业进行监督；单位、家庭和个人应当依法履行生活垃圾源头减量和分类投放义务，承担生活垃圾产生者责任。任何单位和个人都应当依法在指定的地点分类投放生活垃圾。禁止随意倾倒、抛撒、堆放或者焚烧生活垃圾。

厘清了各自责任之后，未来地方政府在实施垃圾分类制度时也将更加科学合理，居民在认识到垃圾分类目的后也将更加积极主动。

3 精细化管理，完善各类垃圾治理要求

伴随着我国垃圾分类四分法的推广，有害垃圾、可回收物、厨余垃圾的分类收运、处理系统亟待完善，规范的各类垃圾治理要求是实现垃圾无害化、资源化、减量化的基础。

有害垃圾在生活垃圾中的占比很低，一般不足1%，但危害最大，生活垃圾焚烧烟气和填埋渗滤液中的重金属等污染物主要来自未分类的有害垃圾，不仅大幅增加了垃圾处理设施的运行成本，还会增加环境污染风险。新固废法中专门指出从生活垃圾中分类并集中收集的有害垃圾，属于危险废物的，应当按照危险废物管理。

可回收物在生活垃圾中占比20%-30%，也是垃圾分类效果最好的部分，可回收物的资源价值相对较高，环境污染相对较少，具有一定的资源属性，但如果分类之后不能规范处理，仍会对环境造成污染，同时PVC等材料进入垃圾焚烧厂将增加焚烧过程中的二英产生量。因此，新固废法指出，从生活垃圾中回收的物质应当按照国家规定的用途、标准使用，不得用于生产可能危害人体健康的产品。

厨余垃圾是我国生活垃圾中占比最高的部分，大部分城市生活垃圾中厨余超过50%，导致未分类的生活垃圾含水率超过50%，过高的含水率不仅影响垃圾焚烧效果，也会大幅增加渗滤液处理负担，带来环境风险，而且厨余垃圾还可能流向养殖业，影响我国食品安全。

针对厨余垃圾的特点，新固废法明确提出建立厨余垃圾管理制度，由地方政府环卫部门负责组织开展厨余垃圾资源化、无害化处理工作。厨余垃圾无害化处理单位应具备相应的资质条件，禁止畜禽养殖场、养殖小区利用未经无害化处理的厨余垃圾饲喂畜禽。

4 区域统筹破题县域垃圾治理

我国城市和县城生活垃圾无害化处理率已接近100%，但农村生活垃圾无害化率仍偏低，据估算，我国农村生活垃圾产生量约1亿吨/年，随着城乡统筹和农村生活垃圾治理的推进，县域垃圾治理将面临挑战。

据统计，我国大部分县人口在50万人以下，600多个县人口不到30万，日均垃圾量不足300吨。从环保和经济的角度看，单独建设垃圾处理设施难度较大，开展区域统筹成为县级城市生活垃圾治理的有效途径。

通过区域统筹设施共享，可以有效地降低处理设施建设成本，节约土地资源，并可通过扩大单个项目的规模提高经济效益和确保环保达标，但是在跨地区统筹过程中，我国的属地行政管理特点和缺乏法律保障等问题往往使项目难以推进。

新固废法提出鼓励相邻地区统筹生活垃圾处理设施建设，促进生活垃圾处理设施跨行政区域共建共享。一方面可以充分优化设施布局，利用处理设施能力，避免相邻区域生活垃圾处理设施重复建设等问题；另一方面通过统筹共建共享，可以减少规模小、稳定运行难、运行成本高的小型设施建设，降低污染风险，避免出现邻避现象。

5 提高信息透明度和公众参与感

近年来，生活垃圾治理水平快速提升，但仍然发生了一些邻避事件，公众对于垃圾处理企业的信息越发关注，对生活垃圾治理的参与意愿越发增强。2017年《关于生活垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备和联网有关事项的通知》发布至今，全国投运的生活垃圾焚烧厂“装、树、联”比例已达到100%，有效地促进了垃圾治理信息的公开。

在此基础上，新固废法对政府和企业的垃圾治理信息公开都提出了要求，地方政府定期向社会发布固体废物的种类、产生量、处置能力、利用处置状况等信息。产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位，应当依法及时公开固体废物污染环境防治信息，主动接受社会监督，并依法向公众开放设施、场所，提高公众环境保护意识和参与程度。

笔者了解到英国等国家已实现垃圾处理设施建设从开工到运行全过程的公众参与和实时公开，未来我国公众也可以通过多种渠道、多种方式了解周边设施的运行情况，并参与到垃圾治理过程中。

新固废法还进一步加强了对生活垃圾处置企业污染治理情况的管理，提出生活垃圾处理单位应当实时监测污染物的排放情况，将污染排放数据实时公开。监测设备应当与所在地生态环境主管部门的监控设备联网。自此我国生活垃圾处理设施信息实时公开将成为常态，这也标志着我国生活垃圾处置企业监管要求和信息透明度上升到一个新的高度。

垃圾分类的复杂性和艰巨性不容忽视，但垃圾分类的意义同样重大。行百里者半九十，新固废法为我国生活垃圾分类治理夯实了法治基础，但我们仍需要久久为功常抓不懈，才能将生活垃圾分类制度顺利推行，才能实现公民素质现代化和城市治理现代化。

作者系住建部环境卫生工程技术研究中心副总工