长江保护地方立法的现状、问题与因应

2.在国家层面，推进《长江保护法》立法，完善国家顶层制度设计，自上而下地推进长江保护的法治建设

第一，确定长江保护的总体目标，建立国土空间规划体系将总体目标进行分解落实。作为流域立法，《长江保护法》应当为长江流域发展与保护“立规矩”，这就需要在该法中确定流域生态环境保护的总体目标，在总体目标下统筹安排环境保护、生态修复、污染防治与绿色发展工作。基于地理位置、自然禀赋、经济发展等差异，各地区承担着不同的长江保护任务，进而地区之间的工作重点不同。因此，《长江保护法》应当实施长江流域国土空间规划制度，建立由长江流域国土空间规划、流域内区域国土空间规划和相关专项规划组成的长江流域国土空间规划体系，将多种环境要素在空间范围内予以整体性、系统性考量，并以国土空间规划为抓手，将《长江保护法》确定的长江保护整体目标予以分解落实。

2014年新修订的我国《环境保护法》第二十九条规定，“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”在立法上创设性地确立了生态红线法律制度，明显扩大了环境行政管制的范围、拓宽了环境法治空间。生态红线具有空间特性、生态系统导向和尺度效应三重属性。鉴于甘肃省祁连山系列生态环境破坏污染案中，地方为谋求本地区的经济利益，以立法的方式变相“放水”造成了严重的生态环境问题的教训，在《长江保护法》中应当明确生态保护红线的法律效力，长江流域县级以上人民政府应当将依法划定的生态保护红线纳入本行政区域的总体规划，作为本行政区域总体规划、空间规划编制的重要基础，地方立法、政策制定、规划编制、项目建设、执法监管均不得违反生态保护红线的划定与标准要求。

第二，合理确定中央与地方的事权。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称为《决定》）提出“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，应当理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。”“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”《决定》优化了事权与财权的关系，强调了事权划分的稳定性。

在国家治理能力现代化的背景下，环境保护从传统的管制走向治理，对于流域而言，合理地确定央地之间的事权具有重要意义。而事权划分是经济、政治、社会、文化等多个问题的交汇点，事权应当与财权、财力相匹配才能更好地适应国家治理的需要。同时，借用行政法上的“信息优势”原则与“实际能力”原则，可以对我们合理分配中央与地方事权有所启示。“信息优势”原则是指基于管制事务信息的复杂程度不同，将管制权责配置给具有信息优势的部门，从而有利于管制目标的实现。同样，信息优势原则作为中央与地方事权划分的标准之一，对于地方具有信息优势的事项应作为地方事权范围，从而在整体上降低成本。“实际能力”原则要求按照不同层级管制部门的能力和“专长”划分管辖权。事权的稳定性需要法律加以保障。《长江保护法》应当对长江所涉的事权予以梳理，并通过事权与财权、财力相匹配原则，“信息优势”原则与“实际能力”原则，合理界定中央与地方的事权，明确各级政府的职责。

例如，三峡库区的立法便有两种模式，一是由国务院制定《三峡库区保护条例》的模式，对跨越湖北与重庆两省市的三峡库区进行保护；二是由湖北省与重庆市合作，两省市共同立法，制定《湖北省-重庆市三峡库区保护条例》。由国务院制定行政法规，则具有较高的法律位阶，体现了国家对于三峡库区环境保护与修复的重视，能够较好地解决资金来源等问题。由湖北省、重庆市合作进行地方立法，通过合作方式达成的立法是协商的结果，容易调动地方保护库区环境的积极性、主动性，更容易契合当地的实际需要，易于获得遵守和实施。具体采用哪一种方式保护三峡库区，应当根据《长江保护法》确定的中央与地方事权进行选择。

第三，强化地方政府保护生态环境的法律责任。一方面，完善生态环境目标责任与考核评价制度。“真正能塑规地方政府核心行动者合作意愿与行为的只能实现彼此间多维利益结构的一致性，优化组合并升级地方政府生态治理的能力，实现地方政府间生态治理上的‘集体行动’”。完善的生态环境目标责任与考核评价制度是地方达成行动一致的重要方式，是强化地方保护环境责任意识的重要途径。基于流域整体性、系统性，《长江保护法》应当建立以流域整体环境质量的改善为考核方式。同时，分清责任，避免地方政府“搭便车”的心理，对属于地方内部责任的，通过设置考核断面的方式加以完善；对需要区域之间协作的，应将地方政府的协作作为重要内容，提升其所占的分值比重。另一方面，在《长江保护法》中，明确规定地方人民政府按照职责分工承担落实生态系统修复和环境治理、促进资源高效合理利用、优化产业结构和布局、维护长江流域生态安全的管理责任。

第四，建立信息公开、信息共享、信息通报的法律机制。当前，地区之间、部门之间存在着“信息壁垒”，信息公开、共享机制有待提升。《长江保护法》应当建立健全长江流域相关生态、资源、水文等监测网络体系，建立长江流域信息共享系统，并建立统一的长江流域监测信息共享机制，协调好相关主体监测管理工作，促进其合作。有关部门应当将各自掌握的长江流域自然、管理、执法的数据、资料、报告、图表等信息,及时汇入长江流域信息共享系统,实现信息共享。同时，该法还应当强化地区之间的执法、风险应急、排涝等信息通报机制，推进长江流域各地区的联合行动。

第五，增进地方保护的协作机制、激励机制。《长江保护法》（草案）一审稿中提出建立长江流域统筹协调机制下的分部门管理体制，由国务院建立长江流域协调机制。在该体制下，长江流域协调机制应当构建区域合作的规范要求，对于跨区域事项的地方立法，鼓励地方进行积极协商，推进区域性长江保护地方立法。此外，还应当扩大地方立法意见的征求范围，地方进行长江保护立法应当征求相邻地区的意见，并对意见采纳与否作出说明。建立与水环境质量相挂钩的激励机制，例如，鼓励长江流域上下游邻近省级人民政府之间建立生态保护补偿机制,将省界国控断面监测考核评价结果作为省级人民政府之间生态保护补偿的依据。

3.在地方层面，以国家长江保护战略、任务为基础，以国家立法的目的、目标为前提，以流域或区域空间的特定环境与资源问题为导向，将长江保护落实到具体工作中，合纵连横，更新立法理念和立法目标，提升立法内容的针对性，合理运用立法技术

在国家制定《长江保护法》与大量出台新的法规、政策来治理、保护、修复长江生态环境之际，地方应当对标国家立法，及时跟进。已经制定并出台法规的地方应当根据本区域的环境保护现状及时修订；尚未进行地方立法的地区，应当及时将相关的法律、法规、政策予以细化落实，吸取教训，制定符合本区域环境状况的地方性法规。特别是在特殊区域、敏感区域需要加强地方立法以解决环境问题，提升生态安全。

及时更新立法思路、立法目标。首先，以问题为导向。在立法过程中，立法人员应当注重发现并识别长江生态环境保护立法中的重要问题、突出问题和难点问题，以解决本地区面临的环境问题为目标，发挥地方立法弥补国家立法空白、具体问题具体分析等功能。地方立法识别的问题应当既涵盖本地区长江流域水污染防治、水生态保护与修复、水资源保护等重要问题、突出问题，又包括本地区长江生态环境保护立法涉及的社会和经济发展、产业升级与转型、民生方面等需要综合分析和考虑的立法中的难点问题。识别问题后，需要把准各种矛盾和问题的处理规范，划清界线，做出精准规定，切实解决问题。使地方立法推动长江生态环境质量的持续改善。其次，遵循合法性的要求。地方立法的起草需要遵循与上位法不冲突的原则，拾遗补缺，对于上位法未作出规定或需要细化的内容进行规定或进一步明确细化，并不得以地方的特殊性等为借口通过地方立法的方式对国家立法进行“放水”，成为地方利益的“保护伞”。最后，遵循民主性原则。地方立法是落实合作原则的重要方式之一，在起草过程中实行民主立法、开门立法。充分发扬民主，集思广益，全面、准确反映长江流域问题，保障当地群众的根本利益与要求，保证立法的质量和效益。

在立法层级构成方面，及时推进综合性立法，提升地方性法规在地方立法中的比重，增强地方立法的体系化。长江保护是一个复杂、综合的问题，既涉及环境保护又涉及资源开发利用，涉及多项权利义务关系。各地区基于自然地理位置差异、经济发展水平不一面临的环境问题各不相同，在同一个省内往往面临多种环境问题。对长江保护的立法规范问题，作为地方政府的一般性规范文件，其效力较低，无法承担长江保护的重任，无法协调复杂的上下级政府之间、部门之间、各类主体之间、多种利益之间的复杂问题。因此，条件成熟的地方应当由省级人大制定综合性地方法规，地市根据实际情况及时制定本地区的地方性法规，并及时出台政府规章等规范性文件以形成体系化。值得注意的是，即使是综合性立法并不意味着面面俱到地对所有的环境问题、环境要素做出规定，而只需要抓住关键问题，统筹协调平衡多方利益关系。

在立法技术方面，其一，必要的重复与回应。根据我国《宪法》《立法法》等法律的规定，地方立法的重要目的之一就是对上位法的贯彻落实，地方进行立法时，应当对上位法进行必要的重复与回应。但是，应当把握合理的限度，不能完全照搬国家立法的体例结构、内容，否则地方立法就失去了原有的价值。地方立法对国家立法的重复必须是重要事项、合理程度的重复，并依据国家法作出相应的回应，保持国家法制的统一性。因此，地方立法应当对国家法律的立法目的、立法原则、重要的法律制度等进行必要的重复与回应。

其二，合理的集成与细化。在长江生态环境保护中，国家已经出台了一系列的政策法规，这些政策法规不可能也没有必要在地方立法中完全重复，但是，地方立法有必要对其予以合理的集成、细化。例如，地方立法中对于危化品作业码头的风险防控可以对《危险化学品安全管理条例》第六十条以及《交通运输部关于进一步加强长江危化品运输安全管理工作的通知》等政策性文件进行必要的集成与细化。

其三，适当的先行与创设。一方面，将经过广泛实践取得显著成效且未纳入法律规定的环境管理手段率先在地方性法规中作出规定，为国家立法提供依据。另一方面，地方立法应当对处于行政过程“下游”的具体监管方式、运作方式积极进行创新。以联席会议制度为例，地方立法可以规定轮值的方式，对联席会议的具体运行方式进行创新，从而增强该制度的可操作性。

值得注意的是，在实践中三种立法技术的应用并不是泾渭分明的，有时需要综合运用方能制定出符合现实需要的法律规范。例如，对于船舶污染控制，需要对《水污染防治法》《防治船舶污染内河水域环境管理规定》《长江保护修复攻坚战行动计划》等相关规定，在地方立法中予以梳理、集成、细化，并在法律责任部分设立“船舶污染控制、船舶污染物收集与处置、船舶排放控制区”等条文，明确相关的责任主体及其处罚权限，形成一个闭环，使监管有法可依。值得注意的是，地方立法应当在国家法允许的范围内进行创新，例如，对属于国家事权的部分，在地方立法中不能设立相应的罚则。

四、结语

作为“社会-经济-环境”巨系统的长江流域，其可持续发展以及污染防治、生态保护和水资源可持续利用等事项，不可能单靠国家立法一蹴而就，存在着地方立法的特定规范空间，地方法治属于我国长江保护法治的一个重要组成部分。在国家长江保护战略和立法的大前提下，以地方立法促进长江大保护是必要的。当前，长江流域地区制定了一些长江保护的地方立法，但是，很多地方立法的实效性明显不足。地方立法应当遵循国家的战略部署，立足于本地区长江保护的特殊要求和需要，既要对标国家政策、法律和标准，对现有地方立法进行必要的修订，同时，也需要通过地方立法的先行先试，进行长江保护的地方立法创新。