专家视角 | 孙宁：“三新”视角下对 “十四五”土壤污染防治思路的思考

摘要：中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出我国“十四五”进入了新的发展阶段、遵循新的发展理念和加快构建新的发展格局的根本特征，对“十四五”土壤污染防治方向具有深刻影响。本文提出了“十四五”我国土壤污染防治将进入“责任落实为根本驱动、全面加快发展、各项工作齐头并进、重点补齐短板” 的新发展阶段，分析了“三新”特点提供的发展机遇和新的挑战，重点分析了 “十四五”时期我国土壤污染防治应深入实施的“保护”、“预防”、“管控”、“修复”四大行动的内容，以期为“十四五”土壤环境管理谋划与设计提供借鉴。

01准确认识五中全会提出的“三新”特点

2020年10月26日至29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议在北京举行，会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“建议”）。《建议》的核心特点之一，就是明确了我国经济社会的“三新”特点，即我国即将进入新的发展阶段，必须坚定不移继续贯彻落实新的发展理念，加快构建新的发展格局。“三新”特点的认识是指导开展“十四五”土壤污染防治、推进生态文明建设的重要基础和前提。

新的发展阶段，是指“十四五”时期是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。该阶段直接瞄准2035年我国基本建成美丽中国目标，按照“倒排工期”的方法起步的第一个五年。“十四五”阶段的重要特点就是“远近结合”，必须将“十四五”阶段放在2035年目标下进行一盘棋考虑，各项目标和任务设计应服务于2013年总体目标，并为2035年远期目标的实现起好步，开好头。

新的发展理念，是指“坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念”。党的十八届五中全会首次提出五大发展理念，必须坚持把新发展理念贯穿经济社会发展全过程和各领域，推动和引领高质量发展。高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。

加快构建新发展格局，是指构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。我国正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展阶段，消费和投资需求潜力巨大。形成以国内大循环为主体，就是要坚持扩大内需这个战略基点，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，形成国民经济良性循环。

在新发展阶段，深入贯彻落实新发展理念，紧扣推动高质量发展，着力提升发展质量和效益，着力构建新发展格局。围绕高质量发展主题，《建议》从“经济发展取得新成效、改革开放迈出新步伐、社会文明程度得到新提高、生态文明建设实现新进步、民生福祉达到新水平、国家治理效能得到新提升”这“六个新”作为了“十四五”发展提出主要目标，并从12个方面作出了具体部署。

02“十四五”土壤污染防治新阶段和机遇挑战分析

2035年我国土壤污染防治水平必将为基本建成的“美丽中国”提供更加有安全保障的土壤物质基础。一方面，经济社会新发展阶段决定了我国土壤污染防治也将在《中华人民共和国土壤污染防治法》的法律保障下，进入“责任落实为根本驱动、全面加快发展、各项工作齐头并进、重点补齐短板” 的新发展阶段，同时当前面临的土壤环境管理突出问题仍未得到根本改变，与“十三五”土壤污染防治总体基调相比，“十四五”期间总体仍应体现为“继承”和“深化”的定位与关系。

“十四五”时期我国经济社会高质量发展，将加快我国城镇化、工业化和农业化进程和发展水平，一方面将需要更多的安全的土地给予保障和支持，另一方面也会随着经济社会活动空间的优化调整，形成更多的需要进行修复或者管控的土地。“十四五”时期“生态文明建设实现新进步”的目标要求和 “深入打好污染防治攻坚战、持续改善环境质量”的任务要求，势必将形成土壤污染防治更多的产业发展空间和对土壤环境精细化管理的深入需求，“十四五”土壤污染防治将迎来大好的发展机遇。

还需清晰看到的是，我国土壤污染防治历史欠账多、治理难度大、工作起步晚、技术基础差，土壤污染防治面临的挑战和困难仍非常突出，土壤污染形势依然严峻，法律实施中还存在不少问题，依法打好净土保卫战任务艰巨。挑战首先表现在，土壤治理修复能否适应经济社会高质量发展的需要。这就要求破解当前土壤污染修复与经济社会开发活动之间存在的不匹配、不协调的问题；破解当前土壤环境修复资金来源单一的突出问题，从实现土壤治理修复与土地资源增值之间协调互进的目标出发，在政策、技术、管理等方面进行创新，探索土壤环境修复新模式。挑战其次表现在，经济社会绿色转型发展过程中能否解决好更好、更快的消除土壤“存量”污染和最大程度地减低“增量”污染的产生。解决“存量”污染中，应更好地破解我国土壤和地下水污染修复与管控技术与装备存在的水平较低、能耗较高、成效不稳定、后期管理薄弱的问题，推动技术可行、经济合理的技术体系的不断成熟；控制“增量”污染中，应更好地破解量大面广的在产企业土壤和地下水污染预防、应急、管控与修复体系的建立问题，通过大力推进土地资产全生命周期环境风险管理试点，尽快建立起在产企业全生命周期土壤环境管理体系。

03“十四五”土壤污染防治的主要思路

“十四五”土壤污染防治的主要思路可概括为：深入贯彻落实习近平生态文明思想，坚持保护优先、预防为主、风险管控，突出精准治污、科学治污、依法治污，全面贯彻《中华人民共和国土壤污染防治法》和《中华人民共和国固体废物污染防治法》要求，以确保农产品质量安全、人居环境安全、地下水饮用水水源环境安全、逐步改善土壤环境质量为根本目标，在深入开展土壤环境基础性调查的基础上，深入实施“保护”、“预防”、“管控”、“修复”四大行动。深入推进工业企业和农业污染面源源头防治；大力落实在产企业土壤污染预防与风险管控；推动污染地块环境管理向全生命周期管理深化；不断提高治理修复工程项目技术水平和监管水平，切实形成一批技术模式和监管模式与经验；建立健全法规标准体系和土壤与地下水监测网络；全面提升监管能力水平，强化多部门信息共享和土壤环境管理信息化能力建设；切实建立从业单位信用管理体系和从业专业能力评价体系；推进治理体系和治理能力现代化，大力落实责任认定和责任制度，推动土壤环境修复从地产开发驱动向责任驱动阶段特点的转变，形成政府主导、污染者承担、全社会共同参与的土壤环境管理新格局，促进土壤与地下水资源可持续利用，为建设美丽中国进一步夯实土壤物质基础。

04深入实施“四大行动”

“十三五”期间我国大规模组织了农用地和建设用地土壤环境质量状况调查，其目的是为实施污染土壤分类管理奠定基础。新的发展理念和新的发展格局决定了“十四五”时期针对不同类型的土壤环境污染状况及未来用途，应深入实施 “保护”、“预防”、“管控”、“修复”四大行动，破解目前存在的突出问题和矛盾，做好四者之间的统筹和衔接。

（1）“保护”方面

应充分结合农用地污染详查成果和农用地土壤环境质量划定成果，对未受到污染的耕地大力落实好《中华人民共和国土壤污染防治法》提出的各项保护性措施，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降，确保我国农用地土壤环境总体质量水平。自然资源主管部门批准土地复垦方案前，应当对拟复垦土地开展土壤污染状况调查，符合农用地土壤污染风险管控标准的，方可批准复垦。“十三五”期间总体尚未涉及的未利用地，包括林地、草地，以及饮用水水源地和自然保护区等应进行保护的土壤应尽快提上管理日程中，通过制定相关制度和标准要求，切实推动这些类型用地的“保护”工作。

（2）“预防”方面

首先，“持续改善环境质量”任务提出了“强化多污染物协同控制和区域协同治理”要求。对土壤污染防治而言，“多污染物协同控制”要求必须进一步推动固体废物、危险废物和土壤环境、地下水环境之间的协同控制，尤其是固体废物和危险废物作为土壤和地下水污染的源头，应持续开展固体废物和危险废物贮存场所的排查、调查与评估。“十四五”期间应进一步扩大到正在运行中的各类生活垃圾、工业固体废物、建筑垃圾等各类堆放场所，开展周边环境土壤和地下水环境状况的调查与评估。与此同时以重点监管企业（含园区）为重点的在产企业土壤和地下水污染预防各项制度的落实应放在更加突出和重要的位置上。选择典型在产工业企业和园区开展土壤和地下水环境调查评估、土壤环境风险预警监控体系和风险管控技术与管理综合试点建设，探索土壤污染风险预警体系和在产企业风险管控技术体系，探索开展园区类型污染责任认定试点；大力推动园区大气、水、固体废物和土壤污染综合解决方案和统筹一体的管理平台建设；大力推广“环保管家”。鼓励各地结合土壤污染重点防控园区制定土壤污染风险管控技术指南。加强土壤污染重点监管单位的管控，大力推动和督促重点监管单位依法全面落实土壤环境管理各项制度要求，重点规范隐患排查、自行监测的实施，加强与企业现有相关制度和规范要求的衔接和统筹。做好与企业土壤污染防治制度实施相关的配套性制度和鼓励性政策的研究制定。土壤污染重点监管单位应按照国家相关规定购买环境污染责任保险。

（3）“管控”方面

“十三五”期间我国农用地和建设用地详查排查出一大批受到污染的土壤，尤其是遗留的污染地块。《中华人民共和国土壤污染防治法》明确提出，对暂不开发利用和目前技术尚不成熟的地块应重点实施风险管控。实际工作中，纳入暂不开发利用风险管控计划的地块数量明显偏少、风险管控程序和技术缺乏规范性指导、风险管控率的判断表明仍不明等问题。为此，“十四五”期间应进一步加强对暂不开发利用地块风险管控相关的制度、标准、规范、考核、监督、执法等系列工作。针对重有色金属矿山和暂不开发利用的污染地块，每年制定风险管控计划，采取移除或者清理污染源、污染隔离阻断等措施，实施以防止污染扩散为目的的风险管控措施，按照年度计划实施风险管控和相应的管理。加强国土在开展土地综合整治、废弃矿山整治、绿色矿山建设等山水林田湖整治过程中土壤和地下水的预防、保护与管控的要求。

（4）“修复”方面

全面深入建立全生命周期环境管理体系，重点破解六个方面的“短板”。一是破解当前土地开发利用时间任意压缩土壤调查评估和修复工程实施正常和必要的时间周期需要，造成土壤修复全过程不确定性和隐患较为突出的现实突出矛盾。二是破解模式创新问题，积极探索土壤调查评估和修复全过程咨询服务模式；通过试点加快推进“治理修复+开发利用”制度创新，通过加强承诺制和监督管理力度，破解政策障碍；对于大型复杂污染地块，在充分保证风险可控前提下，探索场内+场外分步验收的方法，合理加快建设用地土壤污染风险管控及修复名录的退出机制。三是破解当前修复后土壤性质的认定和认识的问题，以及修复后土壤资源化利用相关制度和规范缺乏的突出问题。四是破解污染土壤治理修复或风险管控后期环境监管薄弱的问题，制定相关的制度、规范、责任认定，明确资金来源。五是破解修复工程技术规范和标准缺乏的现实问题，推动在二次污染防治、修复工程设计、工程造价控制、协同高效多技术集成等方面进行经验总结，建立起我国污染耕地安全利用、污染地块修复与风险管控成熟适用的工程、技术、经济、项目管理和监管等五大体系。充分发挥团体标准在标准体系制定中的积极作用。对一些恶臭污染物突出、环境敏感和管控难度较大的污染地块，从源头的规划用途上尽量避免作为一类用地性质进行开发使用。六是充分落实五中全会《建议》中提出的关于统筹发展和安全的要求，“十四五”期间土壤污染防治应该更加注重各类突发事件对土壤和地下水环境质量的影响，注重开展土壤污染风险应急管理体系的研究和建设，将土壤环境应急处置修复工程和与此相对应的管理、技术和装备等放在更加重要的位置加以重视和落实。

“十四五”重点任务可按照如下七个方面开展设计，即持续开展土壤和地下水环境监测与调查、深入推进土壤污染的源头防控、严格落实农用地分类管理和安全利用、推进在产企业土壤环境预防与风险管控、 强化建设用地全生命周期环境管理、加强地下水环境保护与监管、提高土壤环境管理现代化环境管理能力等。

05结束语

我国全面推进土壤污染防治刚刚起步不久，社会各界，尤其是在产企业领导人和环保管理人员、社会公众对土壤污染防治的责任和要求、环境影响评价导则（土壤环境）的要求等尚不能充分认识和理解。“十四五”应将加大社会各界对《中华人民共和国土壤污染防治法》认识和理解贯穿在全过程和全领域中，《中华人民共和国土壤污染防治法》及其相配套的农用地、建设用地和工矿企业用地土壤环境管理制度的广泛宣传和教育任重而道远。